“以土地资源合理转化助力白马湖旅游度假区发展”研究与思考

摘要：为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，科学合理利用土地资源，围绕白马湖保护开发，对“以土地资源合理转化助力白马湖旅游度假区发展”进行全面调研，形成研究与思考如下。

关键词：土地资源；合理转化；度假区发展

一、近10年来白马湖保护开发历史沿革

白马湖位于江苏省淮安市东南部，面积113平方公里，是全省十大湖泊之一。2009年以来，先后组织编制《江苏省淮安市白马湖生态环境保护总体方案》《白马湖湖滨新区城市设计》《白马湖规划控制区控制规划》，通过竞争立项被列入全国15个重点支持保护湖泊之一。2015年，白马湖列入江苏省新型城镇化土地使用制度改革试点地区，作为全省首批三个功能片区开展土地使用制度改革工作，编制实施《白马湖生态保护功能片区土地利用规划》《白马湖片区空间发展规划》，划定生态保护功能片区范围，统一各类边界管制、优化空间布局，明确土地供应方案和用地指标分配等。2021年以来，启动省级、国家级旅游度假区创建，编制《白马湖旅游度假区总体规划大纲》，统筹白马湖保护与发展。

白马湖经过十多年的规划建设，相继获批国家湿地公园、国际重要湿地、省土地使用制度改革首批功能片区、省级水利风景区、全省首批生态文明建设典型和国家4A级景区2个。白马湖已成为碧波荡漾、鱼翔浅底的生态保护修复“江苏样板”和高品质旅游度假区。

二、白马湖土地资源利用主要做法

1.打造生态样板彰显绿色本底

从生态立市、改善民生的角度出发，积极争取国家和省政策项目支持，市、县、区联动，先后编制《白马湖退圩（围）还湖专项规划》《白马湖生态环境保护总体方案》并经省政府批准实施，整合生态环境、水利、农业农村等优势资源，全面实施清水入湖、退圩还湖、清淤净湖、生态养湖“四湖工程”。累计清淤4000多万立方米，上游河道全面疏浚，湖区水面由原来的42.1平方千米扩大到86.7平方千米，形成1.15万亩弃土区，其中可利用弃土区资源约7900亩，湖岸修复近100公里，增加湖滨绿化面积200多万平方米、生态涵养林8000亩，湖泊水质长期稳定在Ⅲ类水标准。

2.抢抓政策机遇优化空间布局

抓住国家和省永久基本农田划定、土地利用总体规划调整完善政策机遇，深入分析研究白马湖片区生态用地、基本农田、重点项目、建设用地布局，把《白马湖生态保护功能片区土地利用规划》中确定的基本农田、重点项目、土地利用空间布局等内容同步调整落实到县（区）、镇土地利用总体规划中，优化布局，为片区未来可持续发展提供了规划空间支撑。

3.有效保障重大项目用地

为破解白马湖旅游度假区配套基础设施建设项目规划用地问题，通过点状、线性工程项目列入规划重点项目清单予以解决。2016年，以独立选址的方式进行项目立项和征地报批，办理白马湖旅游度假区景区道路、游客中心、停车场等征地115.53亩。2020年，白马湖道以独立选址的方式进行项目立项和征地报批，总用地1075.68亩，成为白马湖片区交通设施的“金腰带”，也是串联起白马湖北部旅游度假区和南部国际重要湿地的“大动脉”。

4.实施增减挂钩保障用地指标

坚持实事求是、扎实稳妥、量力而行的试点方式，按照“谁投资谁受益”的原则，选择零散农村居民点试点实施城乡建设用地增减挂钩项目，与县区政府签订增减挂钩拆迁复垦合作协议，由县区政府负责实施拆迁复垦安置和复垦项目申报工作，市白马湖办负责筹措资金，分工协作、共同推进。2016-2020年，实施并验收城乡建设用地增减挂钩复垦项目2660亩。

5.争取并列入省功能片区土地使用制度改革

白马湖生态保护功能片区土地规划总面积887平方公里，涉及4个县区、9个乡镇、2个省属农场，属于典型的跨县区功能片区。编制完成《白马湖生态保护功能片区土地利用规划》（2010-2030年），2016年获省政府批准实施，是全省首批批准实施的3个功能片区之一。土地改革试点工作不断深入，存量用地逐步释放、人均占地逐步优化，白马湖片区土地利用质量和效益得到大幅度提升。

三、当前白马湖土地资源利用面临的突出问题

1.要素保障不足，规划体系待完善。

随着旅游业的发展和旅游市场的日益成熟，旅游度假区作为旅游业的重要载体，其规划和管理的重要性日益凸显，最为突出的是法定规划支撑问题。

2.现状基础薄弱，土地利用强度低。

白马湖沿湖乡镇规模较小，各乡镇人口约2.8万人，现状用地分散，存在一定的闲置地、废弃地，未能集约高效利用土地。沿湖各乡镇因隶属于不同县区，交通、管线等基础设施等级较低、质量不高，土地利用强度低成为制约度假区经济发展的重要因素之一。

3.大项目落地少，政策扶持力度弱。

目前，国内旅游消费全面持续增长，招引大项目落地对于白马湖旅游度假区的可持续发展至关重要。优势资源未充分发掘的白马湖旅游度假区招商引资工作面临诸多困难。另外，政府政策扶持力度不足，也是制约度假区发展的重要因素。

四、推动白马湖土地资源合理转化的对策建议

1.建立健全规划支撑体系，保障度假区依规建设。

一是加强农业、生态、城镇空间的整体谋划，以国土空间总体规划编报为支撑，建立和谐共生的现代滨湖城乡空间。

二是在市级层面统筹白马湖片区规划发展空间，单列建设用地指标，并分解传导至沿湖县区国土空间规划，根据度假区发展需求和建设计划，逐年释放建设用地指标，确保度假区项目建设空间得到保障、合法合规。

2.持续推进土地综合整治，提升度假区土地效益。

一是贯彻落实国家“藏粮于地、藏粮于技”战略，坚持耕地数量和质量保护并重，积极推进土地综合整治，农田整治，对度假区内幸福村、东陈村、其虎村等自然村落旧宅基地、废弃土地、撂荒地以及7900亩弃土区等进行整治，为度假区现代农业、生态农业高质量发展，提供优质的耕地资源和建设空间。

二是盘活度假区闲置农村建设用地。依据镇村规划，对集体建设用地和闲置农村建设用地进行充分利用，大力实施土地增减挂钩项目，坚持先补后占，将腾挪的建设用地指标用于乡村基础设施建设、乡村振兴产业建设、旅游配套服务设施建设等。

3.创新推动点状供地试点，保障度假区设施建设。

针对度假区城镇开发边界外区域，积极探索适应乡村旅游、生态旅游、乡土产业和乡村新型服务业等度假区产业项目及其配套基础设施和公共服务设施建设的“点状供地”模式，实现土地的高效利用。加强规划统筹、政策引导和规范化管理，推动点状供地健康发展。

4.理顺管理机构体制机制，赋予政策制定自主权。

白马湖省级旅游度假区创成后，要健全完善白马湖旅游度假区管理办公室相关职能机构，赋予度假区行政管理、政策制定、招商引资等职能，给予度假区人、财、税一定的自主权。

可以白马湖旅游度假区管理办公室为主体，编制度假区产业发展规划，制定切实可行的开发方案，加强项目包装和推广，提高项目吸引力；通过多种渠道，组织或参加招商引资活动、网络推广、举办推介会，针对潜在目标投资者进行针对性的宣传；和相关央企、地方国企、知名民企以及其他民间资本、外资等机构建立资源共享、优势互补的战略合作关系，探索建立多元化投资回报机制，共同推动度假区的建设。

5.贯彻落实乡村振兴战略，促进度假区三产融合。

土地资源的高效利用，其核心落脚点应在产业上，重点围绕度假区生态农业、休闲度假、康体养生、文化创意等主导产业，统筹推进乡村振兴工作。

一是推进度假区现代农业产业体系建设，充分发挥水产、稻米、芡实等优势资源，建设具备一定规划和较高科技含量的现代农业产业园；促进现代农业与二三产深度融合，形成资源空间结构合理、多重功能复合，联动发展的农业空间；推进农业产业数字化建设，利用现代信息技术，实现现代农业生产数字化升级。

二是充分依托白马湖国际重要湿地等生态优势，构建以吃、住、行、游、购、娱为主题的产品体系，突出商、养、学、闲、情、奇，科学合理规划度假业态，策划主题活动、研学产品。

三是利用生态、温泉、淮医等资源优势，打造高品质的温泉度假、中医药养生、康体运动等绿色康养旅游产品，构建健康管理、体育运动、餐饮服务、医疗康复和日常起居呵护等康体养生全产业链体系，形成“养生、养心”康养旅游新模式。