新时期建设美丽湖南背景下村庄规划质量提升方法探索

摘  要：国土空间规划体系下村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，所以近几年各地编制了大量的村庄规划，但是所编制的村庄规划均实用性较差，不仅对村庄的发展建设起不到任何作用，繁杂的编制程序还让村支两委和村民深感疲惫和厌烦，因此在新时期建设美丽湖南要求下，我们迫切需要探索一条简单且有效的村庄规划编制技术路径，有效的提升村庄规划编制的质量和水平，因此本文针对村庄规划编制中现存的主要问题，提出村庄规划质量提升的关键和原则，并探索出一条有效且简化的规划编制技术路径，以更高质量的村庄规划编制促进美丽湖南和美丽村庄的高质量发展和建设。

关键词：乡村振兴  实用性  村庄规划  技术路径  规划审批 责任规划师  动态跟踪

1、村庄规划编制现状和问题

张家界是典型的山区城市，村庄规模小而分散，2016年乡镇区划调整后，实现了部分村庄的合并，全市现有行政村859个，其中城郊融合类123个、集聚提升类404个，农业发展类99个，生态保护类152个，特色保护类81个。目前全市已完成村庄规划方案编制667个，还有192个村暂未进行村庄规划的编制，2024年根据国家和湖南省关于村庄规划编制的最新要求和标准，最终明确将我市68个村列为重点村单独编制详细版村庄规划重点保障质量成果，其他村则采用“通则式”村庄规划一并纳入乡镇国土空间规划联合编制审批，与乡镇（街道）一体化考量农民建房、城乡风貌等。

乡村全面振兴，规划必须先行，村庄规划是法定规划，是表达农民生产生活愿望的蓝图，是协调农村空间保护利用的平台，是优化提升农业空间布局的手段，是依规完善乡村空间治理、塑造乡村风貌、核发乡村建设工程规划许可等的法定依据，编制村庄规划十分重要。但是从张家界市村庄规划编制的情况来看还存在较大的问题，还远远达不到实现乡村振兴和美丽村庄建设的目标，当前村庄规划编制的问题主要是以下三个方面：

一是乡镇政府主体责任意识不够。村庄规划编制主体为乡镇人民政府，村庄规划编制技术指南也一直明确乡镇人民政府的编制主体地位，村庄规划编制的重要目的之一也是为乡镇人民政府提供规划管理的依据，但是当前在村庄规划的编制过程中，发现各乡镇政府对规划编制大多存在“走程序、走过场”的情况，各乡镇政府主要负责人或分管领导及相关工作人员并没有深入到村庄规划编制工作中去，且在管理过程中也并没有很好的依据规划进行，没有将其做为有效的管理工具，因此造成了村庄规划成果质量不高、成果不实等局面，也对村庄规划与乡镇国土空间规划的脱节形成了一定隐患。

二是村民的参与度不高。村庄规划实际就是给村民做的规划，要想规划真正的实用好用，必须引导村民广泛参与、村民主导，国家和省市均多次强调，我们必须做让村民老百姓看的懂且能用好用的规划。但是就目前村庄规划编制的情况来看，村庄规划多数均为负责的设计单位简单调研后独自编制，一方面与村民的沟通、衔接较少，村民的参与度普遍不高，一方面复杂的规划调研和编制程序又让老百姓产生了厌烦情绪，多不愿参与规划的编制之中。

三是技术审查程序欠妥。在当前的管理体制下村庄规划，不管是村庄规划还是乡镇国土空间规划，在规划编制完成后进行规划审查时，为了简化审查工作多是几个村（或乡镇）或多个村（或乡镇）联合一起进行技术审查，而且技术审查所邀请的专家多是5-7个本地规划相关的专家，但是几个专家们在对所规划的村庄或乡镇均不熟悉的情况，短时期内看文本、听汇报去审查和评议规划的好坏与否，就当前规划编制情况和管理体制来看还是过于简单粗暴，村庄规划做的好不好、能不能有效使用，其最好的评委肯定是那些使用规划的村委和村民，所以我们认为村庄规划的技术审查一是应该更加注重审查的全过程参与，这样才能更加了解所审查的村庄和村庄规划，更好的去评判规划是否做的到位；二是应该更加注重扩宽扩广技术审查的人员和力量，不局限于规划专家，还可以邀请村内乡贤名人、普通村民大众等这些真正会享用规划的人员，这些会使用规划的人才能更好的证明规划到底做的好不好。

2、村庄规划编制的原则

针对村庄规划编制过程现存的这些问题，我们认为未来村庄规划编制中应坚持以下三个基本原则：

一是确定村民和村委在规划编制中的主体地位，参与到规划编制的全过程中；

二是突出规划实效性，重点落实近五年需要建设的各类项目用地；

三是强调规划成果跟踪服务，对规划成果动态调整。

3、村庄规划编制质量提升的关键

村庄规划编制质量提升的关键我们认为有2个，关键一是要转变规划编制的方式，将原来的自上而下编规划转变为自下而上编规划，将村民、村委和乡镇在村庄规划编制中的主体作用发挥好；关键二是提升村庄规划的作用，赋于村庄规划一定的权力，让村庄规划成为真正有用实用的管理的工具。

（1）我们认为编制村庄规划的村庄一定是真正有需求的村庄，我们可以根据村庄发展和建设的实际需求，采取村委、乡镇自愿上报，区县政府和资规部门审核确定的形式确定重点村和需要编制村庄规划的村庄，取消村庄规划全覆盖、应编尽编的管理要求；

（2）编制村庄规划时一定要充分调动村支两委和村民编制规划的积极性和主观能动性，我们可以通过村庄规划编制申请+根据编制情况支持资金并下发至村庄内等形式，让村委和村民真正感受到是拿自己的钱在做自己的事，这样才能真正调动他们的积极性，参与并做好村庄规划的编制工作。

（3）在村庄规划时对于那些划定不实、有误的基本农田、生态红线等刚性管控要素具有一定的村域内部调整的权力，让村庄规划的编制更有力量，在编制和运用时也才能更有用和更有效。我们认为一个设计团队始终是难以清楚掌握一个市或县的每一寸国土空间资源的，也就难以将永久性基本农田、生态保护红线、建设用地需求等完全规划到位，但是一个设计团队还是可以清楚了解一个村庄的所有国土空间资源，对于那些过去划定不实和有误的永久性基本农田就应该在村庄规划中进行改正和落实。

4、村庄规划编制的技术路径

按照《湖南省村庄规划编制技术大纲》的相关要求，村庄规划编制技术路径包括了召开动员会、实地调查、村民代表大会、审议会以及表决会等。按照这些程序编制村庄规划，经过这几年的村庄规划编制，程序复杂且效果欠佳，我院建议村庄规划编制的技术路径简化为4个环节：详实的规划调研——与村民共编规划——广泛的征求意见——多层次规划宣传。

5、规划成果内容

我们在编制村庄规划时发现其实村庄规划的成果内容不需要太多，重点是要表达清晰、重点突出，让所有人均能看的懂、看的清楚就行，因此我们认为村庄规划的成果必须简化，村庄规划的成果包括图纸、说明书、数据库和附件，具体应主要包括以下内容：

（1）村庄用地规划图：按照村庄规划用地分类标准优化村域用地布局和国土空间结构，重点落实近期各类项目的建设用地，特别是近期要实施的产业项目。

（2）村民建房规划图：近五年新建住房用地选址表达清楚，每个点位置应考虑退让和相关工程因素，实际能建多少户均应在图纸上表达清晰。

（3）三线控制图：以卫星遥感影像为底，明确生态空间、农业空间的边界，并明确限制管控要求。

（4）公用和基础设施规划图：明确公用设施、基础设施、绿地开敞空间等村庄各类公用和基础设施的建设用地边界，并确定管控规则。

（5）道路交通规划图：明确规划期内需要新建或提质的道路交通设施。

（6）说明书：说明书一定要简洁明了、通俗易懂的说明村庄的现状情况、规划目标和主要内容。

6、规划审批程序

规划正式审批前应先组织村民大众审查和专家审查，且专家审查需建立在村民大众审查的基础上，必须先经村民大众审查通过后专家审查才能通过。

（1）村民大众审查：主要负责规划的实用性问题，可以通过组织村民代表大会、村组屋场会等形式进行，村民代表需包括村内的乡贤名人、产业发展代表、各村组3名以上普通村民等。

（2）专家审查：主要负责规划的技术、政策等的符合性问题，可以通过常设专家组、多阶段审查和多元化的专家构成体系三种方式让规划审查更加到位。

1）组建规划常设专家组：通过固定村庄规划的审查专家组成员来让审查人员更加熟悉和了解村庄规划。

2）一次审查变为多阶段审查：常设专家组在规划调研、方案编制和成果形成三个阶段均进行技术审查。

3）多元化的专家构成体系：在村内聘请1-2名对规划和村庄发展有了解和想法的人员做为审查专家，并全程参与村庄规划的编制。

7、规划批后实施保障

村庄规划的批后实施保障重点是加强后期的规划跟踪服务和动态调整工作。我们可以通过以下两种方式来保障：

（1）建立乡村责任规划师制度：村庄规划编制技术单位为责任单位，主创规划师为该村责任规划师，村庄规划批准实施后有任何村庄规划相关的问题，均可以通过扫二维码、打电话等方式咨询设计单位或规划师。

（2）建立村庄规划联络员制度：让参与村庄规划的村内专家负责后续规划成果解读，以及作为村民与技术单位之间针对规划后续服务问题的纽带。

（3）建立规划动态调整制度：要求村庄规划的编制单位跟踪服务，负责规划的动态维护和调整工作，实行规划5年一调整的机制，特别是对于有产业发展、村庄建房需求变化的村庄。

新时期建设美丽湖南及和美丽乡村背景下，对于村庄规划编制的质量要求将会更高，我们所做的村庄规划不应只片面追求“全覆盖”、“去任务”，而应该是针对村庄现存问题、做好做实规划，对村庄发展和建设真正起到作用的规划，至少可以保证好农民建设需求和产业发展的实用性规划，我们在众多的村庄规划编制实践中试着探索出一条既有效又简化的村庄规划编制的技术路径，但是“多规合一”的实用性村庄规划编制的技术路径肯定还需要我们通过更多的村庄规划实践来完善和优化，以便在新时期新的国空规划体系下编制更为合理、全面、规范、实用的村庄规划，以此来全面推进和真正实现我们乡村的振兴。

参考文献：

［1］温锋华 沈体雁  崔娜娜， 村庄规划：村域国土空间规划原理   经济日报出版社      2020

［2］张二东 安蕴梅 安国辉 程庆会 许月明，  村庄规划与管理   中国农业出版社   2009

［3］田志强  市县国土空间规划编制的理论方法与实践   科学出版社  2021

［4］湖南省村庄规划编制技术大纲  2021.07

［5］村庄规划相关技术指标标准  2021.04

作者简介：

第一作者：段惠禅，性别：女，出生年月日：1989年10月19日，民族：土家族，籍贯：湖南省张家界市永定区，目前职称：中级工程师，单位：张家界市规划设计研究院，学历：本科，主要研究方向：村庄规划、详细规划、专项规划。

第二作者：许化娟，性别：女，出生年月日：1987年11月28日，民族：土家族，籍贯：湖南省张家界市慈利县，目前职称：高级工程师，单位：张家界市规划设计研究院，学历：本科，主要研究方向：总体规划、专项规划、村庄规划。

第三作者：向延兵，性别：男，出生年月日：1988年9月10日，民族：土家族，籍贯：湖南省张家界市桑植县，目前职称：建筑学中级工程师，单位：张家界市规划设计研究院，学历：本科，主要研究方向：建筑设计、城市规划空间设计、乡村建筑研究。