新时期全域土地综合整治的工作定位和发展策略

摘要：我国国土面积广大，土地的综合整治工作也越来越受到重视。新形势下，推进全域土地综合整治要学习运用“千万工程”经验，充分发挥全域土地综合整治的平台作用，并依据国土空间规划，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。

关键词：乡村振兴；全域土地综合整治；跨乡镇

1全域土地综合整治的由来和迭代升级

自从1998年土地管理首次上升到法律层面以来，我国的土地整治共经历了探索起步阶段（1998年以前）、发展壮大阶段（1999—2008年）、综合发展阶段（2009—2015年）、全域整治阶段（2016年以来）四个阶段。不同阶段土地整治的工作内容顺应了不同时期经济社会发展的要求。全域土地综合整治的发展历程也契合了这一规律，肩负着重要的时代使命。2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出“加快推进国土综合整治”，首次确定了国土综合整治是促进生态文明建设的重要手段。而后，《全国土地整治规划（2016—2020年）》《全国国土规划纲要（2016—2030年）》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》均对推进土地综合整治作出了具体部署。2018年，浙江省在继承、发展习近平“千村示范、万村整治”工作成效的基础上，率先提出推进实施全域土地综合整治，助推乡村振兴战略实施；2019年国家自然资源部印发《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，提出以乡镇为基本实施单元开展全域土地综合整治，并在全国范围内部署了356个试点。2020年、2021年相继印发《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》，全域土地综合整治的要求和内容不断完善。受资源要素流动范围有限、空间格局优化幅度不明显、城乡融合统筹力度不足等困扰，以乡镇为单元实施全域土地综合整治面临诸多障碍。2022年，浙江省全面升级实施跨乡镇全域土地综合整治3.0版。全域土地综合整治1.0版和2.0版是以单个乡镇或单个乡镇中若干个行政村作为实施单元。与之相比，全域土地综合整治3.0版实现了内涵提升、范围扩大、政策升级、治理升级四个方面的提升，进一步打破了区域限制，丰富了整治内涵，更好地实现了全域全要素国土空间资源高质量配置，打造了土地综合整治新模式，为乡村振兴拓展了更广阔的空间。

2新时期全域土地综合整治的工作定位

2.1践行“千万工程”经验的重要平台

20多年来，土地整治始终支撑着“千万工程”这个“造福千万农民的民心工程”。在“千万工程”由“千村引领、万村振兴”到“城乡和美、全域共富”的过程中，全域土地综合整治根植于土地资源的不可替代性，深刻改变了之江大地土地利用结构和农村景观格局。新时期，全域土地综合整治融入“千万工程”所蕴含的战略思维、变革理念、系统观念和为民情怀，锚定人民至上、共建共享，规划先行、统筹谋划，立足当下、谋划长远的总体目标和要求，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，为进一步拓宽全域共富之路、迈向城乡和美之境作出更大贡献。

2.2全域土地综合整治的目标与原则

全域土地综合整治的目标在于实现土地资源的优化配置、生态环境的持续改善、城乡空间的协调发展以及社会经济的全面提升。为达成这些目标，整治工作应遵循以下原则：坚持规划先行原则，通过科学制定土地利用总体规划和详细规划，确保整治行动有序进行，实现土地资源的高效利用和合理布局。秉持生态优先原则，在整治过程中，应注重生态环境保护和修复，实施绿色发展策略，确保土地整治与生态环境保护相协调，促进生态文明建设。贯彻公平共享原则，整治成果应惠及所有居民，特别是农村和城市边缘区的居民，通过提供均等化的公共服务和改善居住条件，缩小城乡差距，实现社会公平正义。落实多元参与原则，鼓励政府、企业、社区居民以及非政府组织等多方主体参与整治决策和实施，形成共建共治共享的治理格局，提高整治工作的透明度和公众满意度。这些原则共同构成了全域土地综合整治的行动指南，旨在通过系统性的整治措施，推动城市边缘区实现高质量的城乡融合，为构建和谐共生的城乡关系奠定坚实基础。

2.3内业数据处理

在进行内业数据处理过程中，技术人员需要结合工作需要选择合适的数据采集技术，并对无人机采集的数据进行处理生成分辨率较高的影像，为后续工作开展提供影像支撑。同时，在数据处理时，要对采集影像的重叠度、曝光度、航线弯曲度等各方面数据进行全面梳理，并在预处理过程中去除不良影响（如天气等），然后将预处理完成后的数据导入到处理软件中进行精准度处理，从而完成照片处理。这些数据处理软件可结合数据输入的内容，生成测绘地区的网格、纹理等信息，并运用数字高程模型、数字正视影像模型对数据进行模型模拟，最后形成清晰全面且准确的DOM影像。在内业数据处理中，除要对测绘数据进行准确分析处理外，技术人员还需要加强对影像数据的管理和应用，在具有工作中充分发挥GIS技术，对测绘数据进行全面的统计管理，确保技术人员在调取数据时能够快速便捷地找到自己所需数据。此外，在生态修复过程中，技术人员可根据大型数据库中的资料存储信息，结合测绘地区土地信息因地制宜构建全面且完整的数据路，提高数据可视化水平，以此来提高测绘数据的应用价值和实用价值。

2.4强化目标内容紧密衔接，提供全要素保障

一是建立多渠道、多层次资金保障体系。在政府层面，各地应加大财政投入，将全域土地综合整治规划纳入县级国土空间规划和村庄规划，进一步确立其法定地位。在社会层面，各地应积极引导社会资本参与，通过市场化运作和政策支持，形成政府与市场共同发力的资金保障模式；探索创新性的融资模式，如设立土地整治基金，吸引更多社会资金投入，缓解资金压力；规范项目收入来源，出台风险管控措施，避免出现隐性债务。二是完善人力资源合理调配的方式。各地可通过优化人口布局、宅基地集中整治，促进农村人口有序流动和安置；调整农村产业结构，为劳动者提供更多的就业岗位，同时对其加强职业教育和技能培训，进而保障农村人口稳定的就业机会和收入来源。三是盘活存量土地资源合理利用的模式。各地可科学调整土地权属，并依法依规按流程执行，明确土地产权主体，充分征求相关权利人意见，根据等价交换等质量替代的原则，实行协商调整和置换；不断完善地理空间识别技术，精准识别存量用地，精准开展村庄建设用地整理腾挪；做好低效用地和闲置土地清除处置工作，依法征收违反土地出让合同、未开发和开发不充分的用地，其中对部分企业用地可采用经济补贴等回购政策加以处理。

结语

在共生理论的指导下，全域土地综合整治为城市边缘区城乡融合提供了新的视角和实践路径。通过构建多元主体参与、生态经济平衡、城乡空间融合和社会公平正义的机制与模式，我们有望实现城市与乡村的和谐共生，推动区域可持续发展，共筑美好家园。

参考文献

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