社会治理法学视域下超大城市基层社区公共卫生应急管理能力提升研究

全球范围内不断发生的公共卫生事件对城市公共卫生应急管理带来了极大的挑战，作为防控的基础单元，基层社区在面对突发公共卫生事件的冲击时，良好的应对能力对减少病毒传播、降低灾害损失至关重要。相较于一般城市，超大城市社区的规模和人口密度更大，社区内的人口流动性也更高，因此需要更加重视基层社区公共卫生应急管理能力的提升。

一、超大城市基层社区公共卫生应急管理能力提升的迫切需求对有规制模式提出的挑战

（一）超大城市应急管理需求对传统行政法治提出的挑战

超大城市作为复杂巨系统，其公共卫生应急管理的高度复杂性和不确定性对传统行政法治构成了结构性挑战。传统命令控制型规制模式建立在 " 理性设计—精确执行 " 的线性逻辑之上，在应急实践中遭遇根本性困境，亟需构建更具韧性的多元协同法治框架。

首先，职权法定原则难以满足应急管理的灵活性需求。传统行政法奉行" 法无授权不可为"，要求明确的法律依据和权力边界。然而，突发公共卫生事件的高度不确定性使现行法规难以涵盖所有情形。繁冗的法定流程导致 " 先行动、后追认 " 屡见不鲜，基层社区陷入 " 有责无权" 的困境，严重制约了快速响应能力。

其次，属地管理原则无法适应跨区域风险流动。传统行政法以属地管理为核心，但超大城市公共卫生风险具有跨区流动性。各区部门缺乏统一指挥，防控标准不一，造成资源浪费。大量流动人口削弱了户籍式管理的有效性，凸显了传统框架在跨区域应急中的制度短板。

第三，统一行政命令忽视了社区差异化需求。行政命令的统一性原则在超大城市失去现实基础。高密度老旧小区与新建社区、发达社区与城中村在防控需求上迥异，" 一刀切 " 命令导致资源配置失衡，无法实现精准施策。

第四，硬法中心主义难以应对复杂治理需求。传统行政法主要依靠具有强制力的硬性规范，但应急管理的复杂性使软法（如防疫指南、社区公约）在协调合作、引导行为方面发挥重要作用，呼唤软硬法均衡的法治体系。

最后，单向度权力规制忽视了社会主体的准公权力。传统行政法以控制政府权力为核心，但在应急管理中，社会主体承担公共任务时行使着准公权力。这种权力既源于法律授权，也包括临时委托，需要同时规范政府权力和社会权力，构建公私合作规制体系。

综上所述，传统行政法治的确定性、单一性与超大城市应急管理的复杂性、紧迫性之间存在结构性矛盾，成为制约应急能力提升的关键因素，亟需探索更灵活、多元的应急法治体系。

（二）传统科层制的制度刚性对社区自治功能发挥提出的挑战

除了传统行政法治面临的结构性困境，超大城市基层社区在公共卫生应急管理中还面临着另一个核心矛盾——传统科层制固有的制度刚性与社区自治灵活性之间的冲突。韦伯定义的科层制具有" 专业化、等级化、规则化和非人格化 " 特征，虽能保障常态行政效率，但在需要快速响应的应急管理中，其刚性特征与社区自治的灵活性形成尖锐冲突。

科层制的等级化特征在应急管理中首当其冲地暴露出其内在缺陷。信息逐级上传、指令逐级下达的要求在应急响应中产生严重制约。基层社区发现的异常数据需经多级评估才能启动应急程序，引发 " 层级信息碎片化 "，信息因层级过滤而失真滞后，延误防控时机，削弱了社区基于在地知识的自主研判能力。

纵向层级的阻隔效应进一步在横向维度上演化为部门间的协同困境。科层制的专业化分工形成 " 条块分割 " 格局，部门间权责壁垒产生 " 部门信息碎片化 "，导致社区难以有效整合资源。当需同步实施隔离、物资配送与封闭管理时，常因部门间信息封锁或权责推诿而陷入被动。

从静态的结构性障碍转向动态的过程性分析，科层制的弊端在时间维度上表现得更为突出。层级审批的决策节奏与危机蔓延速度严重错位，导致治理响应 " 慢半拍 "。层级化权力结构陷入 " 能力陷阱 "，而非层级化网络因其弹性更具优势。这种时空失配在跨区域公共卫生事件中被倍增放大。

更为深层的挑战在于，科层制不仅影响应急响应的即时效能，还从根本上制约着治理体系的长期适应能力。应急管理需要 " 动态韧性"，但我国现行协同机制 " 本质上是科层化主导的协同 "。科层下沉和网格加密虽强化了控制，却压缩了社区自主决策空间，阻滞了居民自治和社会组织动员。

总而言之，超大城市基层社区应急管理能力提升的关键在于重构科层制与社区自治的关系，平衡集中管控与灵活自治的张力，构建跨部门、跨区域的联防联控机制。

（三）多元主体规则的缺失对基层社区规制合法性提出的挑战

上述分析表明，传统行政法治和科层制的双重困境暴露出更为根本的制度问题：当基层社区既要作为行政执行末端承担应急任务，又要作为自治主体调动社会力量时，现行法律体系却未能为多元主体协同治理提供清晰的规则框架，使基层社区陷入合法性困境。

这种合法性困境的核心在于多元主体法律地位的模糊性。传统行政法将社会主体视为行政相对人，未纳入公法规制范畴。但在 " 群防群治 " 实践中，社区组织、社会组织、企业等承担了准公共职能，却缺乏明确的法律规则界定其权力来源和边界，导致规制行为合法性基础薄弱。

基层社区组织面临着法律定位与实际职能的深层矛盾。村委会和居委会法律上是自治组织，不享有行政强制权，但应急状态下却需协助执行具有强制色彩的措施。这种行政化定位与自治本位的张力，模糊了其规制的合法性基础。

权责配置的结构性失衡进一步削弱了社区规制的效力。社区承担大量应急责任，却缺乏相应权力和资源。多元主体间责任边界模糊，缺乏有效的责任追究和免责机制，导致基层被 " 任性问责 "，权责严重不匹配。

程序规则的缺失使社区规制陷入正当性困境。现有法规 " 宜粗不宜细 "，缺乏不同主体在应急决策、信息共享、资源调配等方面的具体规定。社区在缺乏操作指引下容易采取 " 一刀切 " 决策，政府部门条块分割使社区规制行动碎片化。

制度规则缺失最终引发信任危机。超大城市 " 陌生人社会 " 治理需要法理资源支撑，但缺乏规范化的信息公开和公众参与机制，导致信息不对称。当规制措施与居民生活冲突时，规则缺失使利益协调失效，形成" 规则缺失—信任流失—合法性危机" 的恶性循环。

总之，多元主体规则缺失从法律地位、权责配置、程序规范到社会认同等维度，全方位挑战着基层社区规制的合法性，亟需构建完善的多元主体协同规则体系。

（四）治理方式和保障不足对应对突发公共卫生事件的紧迫性提出的挑战

前述分析揭示传统行政法治的结构性困境、科层制的功能障碍与多元主体规则缺失，这些挑战集中体现为基层社区在突发公共卫生事件中的“时间窗口困境”。单一行政化治理方式忽视社区自治属性，压制居民个体防护与邻里互助等内生力量，导致社区自组织能力萎缩，错失最佳响应时机。新冠疫情初期，过度行政化管控加剧了社区对行政资源的依赖，违背社会治理法学强调的主体协同逻辑。

即使社区采用灵活治理方式，系统性的资源保障不足依然限制其应急能力。人力编制有限，应急队伍建设滞后；物资储备体系不健全，社区缺乏独立调配权；应急财力拨付繁琐，缺乏灵活资金使用权。这种“责任下沉、资源上浮”倒挂格局，使基层社区在紧迫局势下难以有效行动。

更深层的问题是专业化支持体系缺位，制约了社区韧性治理能力。医学、法律、心理等专业资源被行政体系吸附，未能及时与社区需求直接对接。基层诊疗停摆、法律合规性存疑、心理干预滞后，加剧了居民抵触情绪，削弱了韧性治理理论所强调的多元专业主体的作用。

综上，治理方式单一化与资源保障机制不足，与突发事件的时间紧迫性构成不可调和的矛盾，严重制约了超大城市基层社区的应急响应能力。解决这一挑战需重构治理模式，完善资源保障体系，构建与突发公共卫生事件相适应的敏捷治理机制。

二、超大城市基层社区公共卫生应急管理能力提升要求实现公私合作规制

（一）公私合作规制是超大城市实现突发公共卫生事件治理能力现代化的基层治理方式

超大城市基层社区公共卫生应急管理的现代化，本质上是顺应社会治理模式演进规律，实现规制模式从传统高权管制向公私合作规制转型的过程。这种转型代表了国家治理体系和治理能力现代化在基层社区层面的具体体现。

从社会治理模式演进的内在逻辑看，公私合作规制是规制理论发展的必然趋向。传统单向行政管控模式以政府为中心，具有单向性、高权性和强制性特征，易导致部门壁垒、条块分割，在应对突发事件时暴露出科层制僵化、效率低下、信息传递失真等问题。参与治理与社会自治阶段虽重视引导利益相关者参与，但公众参与不足、社区自治能力弱化限制了其功能发挥。合作治理模式强调政府、市场、社会组织、公民等共同参与的协同治理体系。相应地，规制模式从高权管制，经由适用范围有限的社会自我管制，发展到社会合作规制——即社会主体在自我设权、自我服务、自我协调、自我约束基础上，平等地与行政主体进行合作共治。

公私合作规制通过制度安排的创新实现了治理效能的根本提升。不同于以政府为中心的 " 国家合作规制 "，公私合作规制是以社会为中心、以政府为担保的合作管制，具有主体基层性、客体公共性、内容合作性等特点。在超大城市基层社区公共卫生应急管理中，群防群控成为典型模式——将原本由行政机关承担的公共任务（如社区管控、体温监测）分配给社会主体，政府承担担保责任，形成公私合作的 "责任共同体"。这种模式突破了政府单方管制和单纯社区自治的局限，从以政府为中心转向社会主体与政府协同合作的风险治理模式。通过明确社会主体规制地位、建立权力义务体系、完善责任分配机制，公私合作规制既克服了社会自我规制的局限性，又避免了高权管制的僵化弊端。

更为重要的是，公私合作规制代表了城市治理理念的根本性变革。习近平总书记强调，城市政府应从 " 划桨人 " 转变为 " 掌舵人 "，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。这深刻揭示了现代城市治理的本质——政府不再是唯一管理者，而是与社会力量共同治理的协调者和保障者。在超大城市基层社区层面，这种理念变革尤为关键：政府大包大揽的传统管理方式已不适应居民从 " 单位人 "转变为 " 社会人 " 的需求。超大城市人口庞大、社会结构多样、基层资源有限的现实，凸显了多元主体协同治理的重要性。公私合作规制通过推动法治理念和制度革新，强调公私合作、责任分配、担保责任、软硬法结合等，为健全公共卫生法治体系和应急管理法治体系提供了制度框架，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的基础路径。

（二）公私合作规制是基层社区在突发公共卫生事件事件中从”生活共同体”到”治理共同体”转变的基础性机制

如果说公私合作规制为超大城市治理能力现代化提供了制度框架，那么在微观层面，它更是推动基层社区实现功能转型的关键机制。基层社区长期以来主要扮演着居民生活空间载体的角色，但突发公共卫生事件的冲击暴露了这种单一功能定位的局限性——当社区成为联防联控、群防群治的第一线时，仅仅作为 " 生活共同体 " 的社区难以承担起应急治理的重任。公私合作规制正是通过重塑社区内部的权力结构、责任关系和行动逻辑，推动基层社区从被动的生活空间向主动

的治理主体转变。

公私合作规制通过激活社区内部多元主体的治理潜能，打破了传统 " 生活共同体 " 的功能边界。城市社区面临组织能力弱化、居民参与度低的困境——居民陌生性、流动性特征突出，参与意识薄弱。公私合作规制构建政府、医疗机构、志愿者组织、居民、物业企业等多元主体的协同网络，将松散的生活联系转化为紧密的治理联结。" 群防群控 " 模式挖掘社区自治组织 " 自我管理、自我服务、自我教育、自我监督 " 的能力，使社区从居住空间集合转变为具有组织能力和集体行动能力的治理单元。通过赋予各类主体明确的治理角色和责任，实现了从生活服务被动接受者到公共治理主动参与者的转变。

在责任共担机制的构建上，公私合作规制实现了从 " 行政末梢 "到 " 责任共同体 " 的根本性转变。传统模式下，社区承担大量行政事务却缺乏相应权力和资源，陷入 " 有责无权 " 困境。公私合作规制通过责任分配机制，将社区管控、体温监测、物资配送等公共任务合理分配给社会主体，明确政府担保责任，形成 " 责任共同体 "。这种责任共担基于各主体能力优势的有机整合——政府提供制度保障，社会组织发挥专业优势，企业贡献市场经验，居民参与日常防控。社区由此从被动执行指令的行政末梢，转变为自主整合资源、灵活应对挑战的治理主体。

更为深层的转变体现在公共精神的培育和共同体意识的强化上。" 生活共同体 " 中的居民关系往往是原子化、私人性的。公私合作规制通过 " 人人有责、人人尽责、人人享有 " 的治理理念，将居民带入公共治理空间。在群防群控中，居民成为形成共识、贡献力量的主体，强化了对社区的认同感和归属感。现代信息技术通过数据共享平台、在线互助系统提供技术支撑。公共精神培育与技术赋能的结合，使 " 治理共同体 " 从应急状态下的临时安排转变为社区治理的常态化机制，为基层社会治理现代化奠定基础。

（三）公私合作规制是超大城市基层社区构建卫生安全韧性的必然选择

超大城市公共卫生风险的内在特征决定了韧性建设必须依托公私合作规制。突发公共卫生事件在超大城市呈现极端复杂性：病原体变异难测、传播路径动态变化、防控影响连锁反应。传统 " 单灾种—单部门 " 模式基于确定性假设，面对此类跨领域、快速演变的危机必然失灵。韧性治理要求动态调整、功能重组和快速响应的弹性体系。公私合作规制建立多元主体协同网络，打破部门壁垒，形成灵活联动机制——危机形态变化时，各主体可快速调整角色；某环节出现问题时，其他主体及时补位。

在能力建设维度，公私合作规制通过资源整合和社会动员构建了多层次的韧性能力体系。基层社区资源有限，公私合作规制突破政府单一供给，形成立体化保障网络：政府提供制度保障，企业贡献技术和物资，社会组织提供服务，志愿者填补人力缺口，居民形成互助网络。同时培育社区社会资本——信任、互惠等无形资源在危机中发挥关键作用，使社区能抵御冲击并实现功能恢复。

公私合作规制为韧性运行提供了不可或缺的制度基础和技术支撑。制度层面，构建适应性法律框架，明确应急状态下的权责关系和合作边界，通过授权、免责、激励等机制调动各方积极性。技术层面，整合各方技术优势，统一信息平台、大数据分析、人工智能等增强系统学习能力，不断优化应急预案。

综上所述，公私合作规制通过弹性结构适应风险复杂性，通过资源整合构建能力体系，通过制度技术提供运行保障，成为基层社区韧性建设的必然选择。

（四）公私合作规制是公私合作应对突发公共卫生事件的的实践展开

前文从治理模式演进、社区功能转型和韧性建设三个维度论证了公私合作规制在超大城市基层社区公共卫生应急管理中的必要性与价值。然而，治理模式的生命力最终需在实践中检验。公私合作规制在新冠肺炎疫情防控等事件中，通过制度安排、行动机制和主体互动展现出实践活力。

在协同行动网络构建中，公私合作规制呈现“基层主导、多元参与”的特征。社区干部成为组织核心，小区保安、网格员、志愿者等多主体协同参与，形成扁平化、网络化治理结构。政府角色从直接管控转为规则制定和资源保障，社会组织提供专业服务，企业主动贡献，居民积极参与自我管理，快速整合各方力量形成合力。

资源配置和服务供给体现了公私合作规制的效能优势。通过市场机制、社会动员与行政调配相结合，构建了多渠道的资源保障体系。企业增产、社会捐赠、政府调配物资；政府购买专业服务、志愿者扩充人力、社区自组织提供内生服务，充分发挥各主体优势，实现资源的高效配置。

信息技术赋能的协同治理代表未来方向。以健康码系统为例，政府制定政策框架，企业搭建技术平台，医疗机构提供数据支撑，社区和居民积极配合，共同构建数据驱动、多方参与的新治理形态。

制度化机制则提供了稳定的治理框架。联防联控机制实现部门协同与纵向贯通，网格化管理实现精细化覆盖，法律法规通过明确责任义务、建立激励约束机制，为公私合作规制提供制度保障。

综上，公私合作规制在超大城市基层社区公共卫生事件中的实践，验证了该模式的有效性，为理论深化和制度完善提供了经验支持，成为提升基层社区公共卫生应急管理能力现代化的核心机制。

三、超大城市基层社区公共卫生应急管理公私合作规制的理论证成

（一）公私合作规制正当性证成的理论需求与进路选择

公私合作规制的正当性证成源于其对传统法学基本范畴的根本性挑战。传统法学严格区分公私法，公法以权力关系为核心，私法以权利关系为纽带，而公私合作规制则模糊了这一界限。社会主体在承担公共任务时成为具有混合属性的“准公权力”行使者，产生了权力来源、性质和运作机制的理论困惑，以及主体关系结构的建构难题。

更深层的挑战在于公私合作规制涉及法律体系的结构性重组。实践中行政法、民商法、社会规则和行业准则交叉适用，形成复杂的“规范竞合”，冲击了法律体系统一性的传统假设，迫切需要超越法律实证主义，发展解释法律体系内部多元化、动态性的新理论。

在治理实践上，公私合作规制冲击了强调国家权力排他性和至上性的传统国家理论。社区组织、企业和志愿者团体通过契约或授权等方式获得规制权力，传统理论难以解释这种去中心化的权力分布。

传统法学理论在面对上述挑战时表现出明显局限性，包括静态思维模式、多元主体视角缺失以及形式主义倾向。为弥补这些不足，法律自创生理论与治理性理论成为重要工具。前者强调法律在社会子系统之间沟通和结构耦合的宏观作用，后者关注权力的微观分散与治理技术。这两种理论的结合构成完整分析框架，能够有效指导公私合作规制的制度设计与实践。

（二）法律自创生理论对公私合作规制系统耦合机理的阐释

经由前述理论进路的选择，法律自创生理论为解析公私合作规制的内在机理提供了独特视角。卢曼的法律自创生理论突破了传统法学的静态分析框架，将法律理解为一个在功能分化社会中自我生产、自我维持的动态系统。

在卢曼的理论体系中，现代社会呈现为高度分化的功能系统集合，法律系统通过" 合法/ 非法" 的二元代码实现自我指涉和自我再生产。公法与私法的区分构成了法律系统内部的再分化——公法系统主要处理权力关系的法律化，私法系统调整平等主体间的交往关系。

这种功能分化在超大城市公共卫生应急管理的复杂情境中遭遇了前所未有的挑战。当社区组织、物业企业、志愿者团体等原本属于私法调整范畴的主体承担起具有公共性质的防控任务时，传统的公私法二分框架显得力不从心。法律自创生理论提示我们，公私法的界限并非固定不变，而是法律系统根据社会需求进行动态调整的结果。

结构耦合作为法律自创生理论的核心概念，是指两个或多个系统之间建立起稳定的相互刺激关系。在公私合作规制的语境下，结构耦合通过多种机制实现公私法系统的协同。规范层面，通过 " 规范借用" 和 " 规范转化 " 实现耦合——社区组织在实施封闭管理时遵循行政法上的正当程序要求，将比例原则转化为评价防控措施合理性的标准。组织层面，通过联防联控指挥部等混合治理结构，使行政指令通过社区组织转化为自治规范。

基于这种结构耦合机制，公法原则嵌入私人规制获得了系统论层面的正当性证成。当社会主体行使涉及他人基本权利的准公权力时，公法原则的引入——如正当程序、比例原则、平等对待等——为私人规制提供了额外的正当性资源。这种嵌入经过系统内部的 " 翻译 " 和" 重构"，既保留原则核心精神，又适应社区治理特殊情境。

更为重要的是，法律自创生理论揭示了系统耦合的动态性特征。公私法的结构耦合在时间维度上呈现阶段性演进——从应急初期的临时性耦合到制度化协作模式。在空间维度上，系统耦合呈现情境依赖性，不同类型社区的耦合方式存在差异。

综上所述，法律自创生理论通过揭示法律系统的自创生特征、阐明结构耦合的运作机制、论证公法原则嵌入的系统合理性，在理论层面证成了公私合作规制的正当性。然而，该理论侧重于系统层面的宏观分析，需要引入福柯的治理性理论，从微观权力分析的角度深化对公私合作规制运作机理的认识。

（三）治理性理论对公私合作规制微观权力运作的阐释

如果说法律自创生理论从宏观系统论的角度阐明了公私合作规制的结构性基础，那么福柯的治理性理论则从微观权力分析的视角，为理解公私合作规制在基层社区层面的具体运作机理提供了不可或缺的理论工具。

福柯的治理性概念标志着对现代权力本质认识的根本转向。不同于传统政治理论将权力理解为压制性的主权权力，治理性理论揭示了现代权力的弥散性和生产性特征。在超大城市基层社区，权力通过社区网格化管理、健康码系统、志愿者服务等机制渗透到居民日常生活，通过创造特定的" 可能性场域" 引导和塑造主体行为。

治理性理论从根本上挑战了公私二元对立的传统认知。物业公司实施出入管控，社区志愿者承担健康监测，网格员负责信息采集，这些原本属于 " 私 " 领域的主体都在行使准公权力。这种权力的弥散化分布使社会主体从管理客体转变为共同治理的主体。

更为重要的是，治理性理论揭示了微观层面权力运作的独特机制。权力不是通过强制命令，而是通过日常化、技术化的治理实践实现。健康码系统将防控要求转化为三色管理，网格化管理将治理触角延伸到每个角落。这种" 行为环境化" 的间接调控更为灵活有效。

治理性理论还深刻揭示了权力的生产性维度。权力不仅压制，更重要的是生产主体、知识和社会关系。通过构建 " 人人有责、人人尽责、人人享有 " 的治理理念，公私合作规制生产出具有公共责任意识的新型治理主体。

从治理技术角度看，公私合作规制展现了现代治理的技术理性特征。大数据分析、人工智能等与传统社会动员结合，形成复合型治理技术体系，实现从直接干预到间接引导、从事后惩罚到事前预防的转变。流行病学知识、社区管理经验等知识形态的融合，支撑着公私合作规制的有效运作。

综上所述，治理性理论从微观权力分析的独特视角，通过阐明权力的弥散性分布、微观运作机制和生产性功能，证成了打破公私二元对立的必要性，为理解基层社区治理实践提供了有力工具。然而，无论是系统分析还是权力分析，都需要一个整合性框架来连接理论与实践，这正是规制治理理论的独特贡献所在。

（四）规制治理作为公私合作规制理论证成的整合性框架

经由法律自创生理论的系统分析和治理性理论的权力解构，公私合作规制的理论基础已经初步确立。然而，这两种理论分别从宏观结构和微观过程切入，如何将系统耦合的结构性分析与权力运作的过程性分析有机结合，需要一个更具综合性和操作性的理论框架。规制治理（Regulatory Governance）理论正是在回应这一理论需求中发展起来，它不仅吸纳了前述理论的核心洞见，更在此基础上构建了一个能够指导实践的整合性分析框架。

规制治理理论的产生有其深刻的时代背景。20 世纪末以来，全球化、信息化、风险社会等多重因素叠加，使传统政府规制模式面临前所未有的挑战。正如贝克所言，风险社会的特征是 " 有组织的不负责任 "，传统的责任分配机制和治理模式已无法有效应对。规制治理理论试图通过重新定义规制的主体、工具、过程和目标，构建适应复杂社会的新型治理范式。

从理论谱系看，规制治理理论实现了对传统规制理论的三重超越。首先是主体论的超越——从 " 政府中心 " 转向 " 多中心治理 "，认为有效规制需要政府、市场、社会等多元主体共同参与，每个主体既是规制者又是被规制者。其次是工具论的超越——从 " 命令控制 " 转向" 治理工具箱"，强调软法、激励、信息、组织等多样化工具的组合运用。再次是过程论的超越——从 " 线性管理 " 转向 " 互动治理 "，强调规制过程的互动性、反馈性和调适性。

在整合法律自创生理论和治理性理论方面，规制治理展现了独特的理论优势。对于法律自创生理论强调的系统耦合，规制治理通过 "元规制 " 概念提供了具体化路径。元规制是指 " 对规制的规制 "，即政府不直接规制社会行为，而是规制社会主体的自我规制系统。在社区防控中，政府通过制定防控标准、提供资源支持、进行监督评估等方式，引导和规范社区组织的自我管理。对于治理性理论揭示的微观权力运作，规制治理通过 " 响应性规制 " 理念进行了操作化转换— —根据被规制者的行为表现和合作态度，动态调整规制策略和强度，将外在的规制要求转化为内在的行为自觉。

规制治理理论的整合性还体现在其对公私融合的系统性阐释。规制治理框架下的公私融合是一种深层次的制度性安排，包括三个层面：规范融合——公法原则与私法规则的相互渗透和转化；组织融合公共部门与私人部门在治理网络中的功能整合；价值融合——公共利益与私人利益在治理目标中的协调统一。这种多层次的融合机制，使公私合作成为制度化的治理常态。

从操作机制看，规制治理提供了一套完整的分析和设计工具。"规制空间 " 概念帮助识别特定领域内的所有规制主体及其相互关系；" 规制策略 " 框架指导如何根据具体情境选择治理工具；" 规制能力 "分析关注各类主体履行规制功能所需的资源；" 规制正义 " 原则确保规制过程和结果的公平性。这些概念工具的综合运用，使公私合作规制从抽象理论转化为可操作的实践方案。

更为重要的是，规制治理理论强调持续学习和动态调适。在不确定性日益增加的风险社会，需要建立学习型的治理机制：建立信息反馈系统，及时了解规制效果；设置评估修正机制，根据实践经验调整策略；促进知识共享，在不同主体间传播最佳实践；鼓励制度创新，探索更有效的治理模式。

四、超大城市基层社区公共卫生应急管理能力提升的公私法融合治理路径

（一）构建以公私合作共同体为主体的结构性制度，打造社区安全共同体

从组织形态的重构看，公私合作共同体代表了对传统治理主体结构的根本性变革。传统模式下，政府作为单一中心承担全部公共职能，社会主体仅作为管理对象存在。而公私合作共同体将政府、社区组织、社会组织、市场主体和居民个人整合为有机整体，每个主体都具有双重身份——既是治理者又是被治理者。

在法律地位的界定上，公私合作共同体突破了传统公私法二元划分的框架。政府从 " 全能型 " 转向 " 有限政府 "，主要承担规则制定、资源保障和监督评估职能。社区组织在承担公共任务时获得 " 准公法主体 " 地位，既保持自治属性又行使部分公共职能。社会组织和市场主体通过授权、委托等方式形成 " 功能性公法主体 "。居民个人从单纯私法主体转变为具有公共责任的" 积极公民"。

结构性制度的核心在于建立多元主体的协同机制。决策协调机制通过 " 社区应急管理委员会 " 等机构实现集体决策；资源整合机制建立统一调配平台，优化配置各类资源；责任分担机制根据各主体能力分配任务，政府承担兜底责任，社会主体承担协同责任；监督评估机制建立行政监督、民主监督和第三方评估的多维体系。

法律规范的融合创新是结构性制度的关键支撑。构建" 硬法为骨、软法为肉" 的复合型规范结构——地方立法提供硬法规范，社区公约、行业标准等提供软法指引。建立公私法责任衔接机制，体现 " 同责不同则 " 原则。构建公法救济、私法救济和自治救济的多元化纠纷解决机制。

打造社区安全共同体是结构性制度的价值追求。安全共同体是基于共同风险认知、价值追求和行动能力的生命共同体。通过结构性制度，将分散个体整合为有机整体，将被动防御转变为主动防控，将临时应急转变为常态韧性。

综上所述，构建以公私合作共同体为主体的结构性制度，是实现公私法融合治理的组织基础。通过主体地位明确、协同机制建立、法律规范创新和共同体意识培育，为超大城市基层社区公共卫生应急管理能力提升提供了制度框架。然而，仅有静态的结构安排是不够的，还需要通过动态的行为规范来引导和约束各主体的具体行动。

（二）构建以公私合作权力和合作义务为内容的行为制度，塑造

各主体行为边界

在公私合作共同体的结构性制度确立之后，如何规范各主体的具体行为成为制度建设的关键环节。行为制度作为连接静态结构与动态运作的桥梁，通过明确各主体的权力配置和义务履行，将抽象的组织关系转化为具体的行动准则。这种行为制度不是传统意义上的单向度权力约束或义务设定，而是在公私法融合框架下对多元主体行为边界的系统性塑造。

从权力配置的视角看，公私合作规制要求重新审视和调整传统的权力格局。政府权力在应急状态下呈现" 扩张与限制并存" 的特征—基于应急管理紧迫性，政府获得征收征用、人员管控、信息采集等扩张性权力，但必须受到条件、时间、程序限制和比例原则制约。政府权力行使方式从直接命令控制转向间接引导协调，通过制定标准、提供支持、监督评估等实现 " 元规制 " 功能，体现了从 " 划桨人 " 到 "掌舵人" 的角色转变。

社会主体权力的生成与规范构成了行为制度的创新点。基层社区组织的 " 双重属性 " 决定了其权力复合性质——作为自治组织享有自治权，作为行政协助者行使委托权力。社会组织和市场主体在承担公共任务时获得的 " 准公权力 "，形成了新型 " 功能性权力 "。这种权力的正当性来源于法律授权或合作协议，其行使须遵循公法原则，但保持私法灵活性。

义务体系的构建体现了公私法规范的深度融合。各主体承担的义务呈现交叉性和复合性：政府不仅履行行政职责，还承担对社会合作的引导、支持和担保义务；社会主体在保持私法自治同时，承担配合防控、信息报告等公共义务；居民个人作为 " 健康第一责任人 "，其自我防护义务既是私法责任，也是公法义务。

行为边界的明确化是避免治理失序的制度保障。通过 " 正面清单" 与 " 负面清单 " 相结合的边界划定机制，明确各主体权责范围。社会组织可开展物资募集、志愿服务等活动，但不得实施行政强制等专属国家机关的权力。这种边界划定为各主体提供明确行动指引，在法治轨道内最大限度发挥积极性。

规范工具的多样化反映了治理复杂性的现实需求。综合运用硬法与软法、实体规范与程序规范、激励与约束机制。地方性法规提供强制性框架，行业标准和社区公约提供灵活指引，合作协议明确具体权责。建立动态调整机制，根据疫情形势及时修正行为规范，体现响应性规制理念。

综上所述，以公私合作权力和合作义务为内容的行为制度，通过重构权力配置、创新义务体系、明确行为边界和丰富规范工具，为公私合作共同体的有效运作提供了行动准则。这种行为制度既保障了应急管理的效率和秩序，又维护了各主体的合法权益和积极性。然而，权力的行使和义务的履行最终需要责任机制来保障。

（三）构建以行政责任为主司法责任为辅的保障性制度，落实社区责任

完善的责任制度是确保公私合作共同体有效运作的关键保障。在结构性制度明确了主体地位，行为制度规范了权力义务之后，责任制度作为制度体系的重要支撑，通过明确的责任配置和追究机制，将制度约束转化为实际效力。这种责任制度不是简单的惩戒机制，而是在公私法融合框架下构建的激励与约束并重、预防与救济结合的综合性保障体系。

责任配置的法理基础体现了公私法融合的深层逻辑。在公私合作规制中，社会主体承担公共任务时责任具有复合属性——社区组织协助隔离措施时既涉及自治权又关乎公共职能，企业参与物资供应时既包括合同义务又涵盖社会责任。这种复合性要求构建兼容公私法规范的责任体系。

行政责任作为主导性责任形式具有内在合理性。突发公共卫生事件的紧迫性需要快速有效的责任机制，行政责任程序简便、执行力强。基层应急管理涉及大量行政协助，适用行政责任更为恰当。行政责任可根据失职行为差异化处理，体现比例原则，不仅惩戒更重在预防教育。

政府行政责任的强化构成责任体系基石。政府对自身失职和社会合作效果承担双重责任：预防责任——风险识别不及时；过程责任——应急准备不充分；规范责任——违反法定程序。必须确保 " 有权必有责、用权受监督"。

社会主体责任分层设计体现差异化治理。社区组织履行行政协助时承担行政责任，行使自治权时尊重自治空间，通过清单管理明确边界。社会组织和市场主体违规面临行政处罚，居民个人通过教育引导与适度处罚促进责任意识。

司法责任发挥辅助功能。民事责任为权益受损者提供补偿救济，认定时考虑紧急避险等特殊因素。刑事责任针对严重危害公共安全行为发挥威慑作用。司法审查为公民权利提供最后保障。

保障性制度的系统构建是责任落实必要条件。完善法律法规明确职责和追究程序；建立多维监督体系确保责任追究；强化基层能力建设提升履职能力；建立容错纠错机制激发基层积极性。

综上所述，以行政责任为主、司法责任为辅的保障性制度，通过科学配置、明确追究和完善保障，为公私合作共同体提供坚实支撑。这一体系既体现效率要求又坚守法治原则，既强化政府责任又激发社会活力，促进各主体在法治轨道上协同配合，共同提升超大城市基层社区公共卫生应急管理能力。

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成都市哲学社会科学规划项目，项目编号：2023CS136，“社会治理法学视域下超大城市基层社区公共卫生应急管理能力提升研究”研究成果

作者简介：宋雨，法学博士，成都大学法学院讲师，硕士研究生导师。