用好土储手段，盘活存量用地

摘要：在城市化快速发展与土地资源日益稀缺的背景下，盘活存量用地成为优化土地资源配置、提升城市发展质量的举措，而土储手段在其中发挥着重要作用。本研究聚焦于运用土储手段盘活存量用地的路径与策略，通过对‌存量用地盘活现实痛点的剖析，包括碎片化权属、低效利用现状等，进而从‌强化市场化运作能力、深化规划与土储协同以及数字化技术赋能等多方面提出针对性建议，旨在为以土储手段激活存量用地活力、促进城市可持续发展提供理论依据与实践指导。

关键词：土储手段；存量用地；途径

在当今城市化进程中，土地资源作为城市发展的基础要素，其稀缺性愈发凸显。随着城市扩张逐渐饱和，存量用地的有效盘活成为突破土地资源瓶颈、推动城市高质量发展的关键课题。土地储备作为一种政府调控土地市场、优化土地资源配置的手段，通过合理的土地储备策略，能够将闲置、低效利用的土地进行整合再开发，实现土地资源的高效利用与价值重塑。然而，在实际运作过程中，如何精准运用土储手段，充分发挥其在存量用地盘活中的作用，涉及到制度设计、利益协调以及市场操作等多方面因素。本研究旨在探讨这一议题，为城市土地管理与可持续发展提供参考。

1‌存量用地盘活的现实痛点

‌1.1碎片化权属

在城镇化快速扩张过程中，历史用地因缺乏统一规划而形成“插花地”“飞地”，同一地块可能涉及国有土地、集体土地、未确权边角地等多种权属类型混杂。例如，城市更新区域内的老旧厂区往往历经多次改制、转让，原始产权凭证缺失或登记信息矛盾，导致土地权属链条断裂，甚至出现“一地多证”的产权纠纷。与此同时，集体建设用地入市改革后，部分村集体为追求短期收益，将土地分割出租给多个小微企业，形成“以租代售”的隐形市场，进一步加剧了权属主体的多元化。这种碎片化格局使得政府或市场主体在收储整合时面临高昂的交易成本：一方面，需逐一对接分散的产权人进行补偿谈判，耗时耗力且易因个别主体“坐地起价”导致整体项目停滞；另一方面，跨权属主体的利益平衡难度陡增，例如国有与集体土地间的置换规则模糊、土地增值收益分配缺乏法定依据等，往往引发群体性矛盾。

1.2低效利用现状

从土地利用强度看，工业用地低效尤为突出：大量传统制造业厂区容积率不足1.0，建筑密度低于30%，部分企业因产能过剩或技术淘汰长期处于半停产状态，厂房空置率超过50%，形成“僵尸企业”与“僵尸地块”的共生现象。商业用地同样面临结构性低效的问题，城市核心区老旧商场因业态落后、硬件设施老化导致客流锐减，而新兴商圈又因过度开发出现空置率攀升，这种“空间错配”使得土地资源无法响应消费升级需求[1]。从功能适配性看，计划经济时期划拨的仓储用地、行政办公用地在市场经济转型后未能及时调整用途，例如沿江码头用地因物流方式变革丧失原有功能，却受制于规划用途管制难以转换为文旅或商业用途，造成“有地无用”的僵局。部分地块虽表面维持生产活动，但单位土地税收贡献、就业吸纳能力远低于行业平均水平，例如某些开发区企业以“圈地”方式获取低价工业用地后，实际投入强度不足承诺的30%，形成“合法占地、低效运营”的灰色地带。

2盘活存量用地优化土地储备机制的路径

‌‌2.1强化市场化运作能力

‌在融资端，设立土地储备专项投资基金，由地方政府引导、金融机构注资、社会资本认购份额形成资金池，定向用于存量用地收储及前期开发，基金采用“优先级-劣后级”分层设计，优先级份额向银行、保险等稳健型资本开放，劣后级由城投公司或产业资本持有，通过结构化设计降低融资成本并分散风险。同时，推动存量用地资产证券化，针对已收储且规划用途明确的优质地块，打包发行土地储备收益权ABS（资产支持证券），以未来土地出让或租赁收益作为还款来源，吸引资本市场资金流入[2]。在开发端，构建“政府主导+市场化操盘”的双轨机制，对公益性较强的地块（如保障性住房用地）保留土储机构主导权，而商业、产业类地块则通过“带方案出让”引入专业开发商，要求竞买者提交包含开发时序、运营方案的标书，将土地交付与产业导入绑定。此外，建立动态收益共享模型，在土地出让合同中约定阶梯式分成条款，例如当项目年税收超过阈值时，政府按比例提取超额收益反哺土储资金池，从而形成“投入-增值-反哺”的可持续循环。

2.2深化规划与土储协同

‌一方面，在规划编制阶段嵌入土储需求预判模块，通过GIS叠加分析识别现状低效用地分布、产权归属及周边基础设施承载力，划定3年内优先收储区域并预留弹性用地清单。例如，对城市更新区内工业用地，依据产业升级趋势预设“工改商”“工改研”等用途转换路径，提前启动土地权属调查与补偿测算，避免规划落地后因收储滞后延误项目进度。另一方面，构建土储地块动态分级库，将已收储土地按“即期可供应”“中期需整治”“远期战略预留”分类管理，并建立与规划动态维护的联动规则：当上位规划调整导致地块用途变更时，自动触发储备库中对应地块的状态更新与开发策略重置。对暂未明确规划指标的地块，在收储时预设兼容性用途区间（如商住混合用地开发强度浮动区间），通过弹性容积率、地下空间分层确权等工具锁定土地增值空间，降低规划不确定性导致的储备风险。

2.3数字化技术赋能

构建土地储备全流程数字化管理平台，整合地块信息、权属数据、规划条件、市场供需等多维数据，实现“一张图”管理。通过GIS（地理信息系统）技术，对存量用地的空间分布、开发潜力、限制条件等进行可视化分析，辅助科学决策。例如，利用大数据分析工具，识别低效利用土地的聚集区域，优先纳入储备范围；结合人工智能算法，预测不同地块的开发价值，优化收储时序；探索区块链技术在土地权属登记中的应用，确保数据真实可信，减少纠纷[3]。在土地供应环节，搭建线上交易平台，实现信息透明化，吸引更多市场主体参与。同时，部署物联网监测系统，在地块周边布设智能摄像头、沉降传感器等设备，监控违法占用、地质隐患等问题，自动推送预警信息至管理终端，提升存量用地盘活全过程的精准度与透明度。

3结语

综上所述，土储手段对于盘活存量用地具有重要意义，通过对其‌存量用地盘活的现实痛点分析，提出针对性的策略建议。但同时也要认识到，土储工作需要政府、企业、社会各方协同努力，不断探索创新。在未来的发展中，应持续关注土地市场的动态变化，加强政策的灵活性与适应性，以更好地发挥土储手段在盘活存量用地、促进城市建设与发展中的作用，实现土地资源的可持续利用。

参考文献：

[1]王心怡，龚雨薇.全面深化改革视域下我国城镇低效用地再开发研究[J].中国资源综合利用，2022，40（10）：87-89+100.

[2]张元.浅议城镇低效建设用地开发再利用路径[J].中文科技期刊数据库（全文版）社会科学，2021（9）：63-63+65.

[3]徐跃跃，薛帅栋，李朋针，王朝阳.数字赋能存量建设用地盘活利用研究[J].自然资源信息化，2023（4）：30-34+9.