沪深两地首次业主大会会议启动机制的立法比较研究

引言

随着我国城市化进程的加速推进和住房商品化的广泛普及，物业管理已成为关乎广大市民切身利益的重要民生议题。业委会是连接业主、物业服务企业与基层政府的重要纽带，也是实现社区善治的重要主体。

作为我国业委会制度的发源地，深圳早在 1991 年便诞生了全国首个业委会——深圳万科天景花园业委会，其成立时间不仅早于1994年《深圳经济特区住宅区物业管理条例》的实施，更领先于 2003 年国务院发布的《物业管理条例》，为全国业委会制度探索奠定了实践基础。然而，深圳市住房和建设局官网的数据显示，截至2025 年8 月，深圳仅 1886 个小区成立业委会（该数据可能因业委会没有及时办理备案产生数据偏差）。与之形成对比的是同为一线城市的上海，据媒体报道，早在 2019 年，上海就已有 9478 个小区成立业委会，组建率高达 92.47% ，位居全国第一。

对比上海，深圳在业委会制度探索上起步更早，但其当前的业委会成立比例与上海存在较大差距。一般而言，若小区未能在首次业主大会会议中成功选举产生首届业委会，后续再次推动成立业委会的难度将显著增加。基于此，下文将主要围绕《深圳条例》和《上海规定》中涉及首次业主大会会议启动机制的核心条款展开比较研究。

一、首次业主大会会议的核心议题

首次业主大会会议的筹备是首次业主大会会议的前期准备工作，为建立小区的治理体系奠定基础。

《深圳条例》第二十二条规定：“筹备组负责下列筹备工作：（一）确认并公示业主名单、业主人数和总投票权数；（二）确定首次业主大会会议召开时间、地点、方式和议题；（三）拟订管理规约草案和业主大会议事规则草案；（四）确定首次业主大会会议表决规则；（五）确定业主委员会委员、候补委员候选人产生办法和名单；（六）制定首届业主委员会选举办法；（七）首次业主大会会议的其他准备工作 ......”

《上海规定》第十六条规定：“筹备组应当做好以下筹备工作：（一）确认并公示业主身份、业主人数以及所拥有的专有部分面积；（二）确定首次业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容；（三）草拟管理规约、业主大会议事规则；（四）确定首次业主大会会议表决规则；（五）制定业主委员会委员候选人产生办法，确定业主委员会委员候选人名单；（六）制定业主委员会选举办法；（七）完成召开首次业主大会会议的其他准备工作......”

从上海和深圳两地关于首次业主大会会议筹备工作的具体规定来看，其主要议题呈现出高度的一致性，主要聚焦于管理规约、业主大会议事规则的表决与业委会的选举。管理规约是营造和谐有序居住环境的业主行为规范文件，业主大会议事规则则为小区后续各类公共事务决策的程序与方式提供了明确指引，而业委会的选举无疑处于核心地位，直接影响业主自主管理的实现和社会治理的有效运作。

《深圳条例》第二十四条第一款规定：“首次业主大会会议召开并选举产生业主委员会之日起十五日内，由业主委员会向物业所在地区住房和建设部门办理业主大会备案。”第二十四条第二款规定：“区住房和建设部门受理备案材料后，经审查符合条件的，应当在十个工作日内颁发备案通知书并发放统一社会信用代码证书。业主大会取得备案通知书后，由业主委员会依法申请刻制业主大会、业主委员会相关印章。”

《上海规定》第二十三条规定：“业主委员会自选举产生之日起三十日内，持下列文件向乡、镇人民政府或者街道办事处备案：......乡、镇人民政府或者街道办事处对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明......”

通过前述规定可见，深圳与上海均采用了业主大会的备案制度，且均明确负责进行备案的申请主体为业委会。业委会在选举产生后，均需按照法定程序向相应的政府部门履行备案职责，进而获取备案证明等合法材料，以此来确保业主大会相关活动的合法性以及后续管理工作的有序开展。该备案制度进一步说明，选举产生业委会是首次业主大会会议议题中的重中之重。

二、首次业主大会会议筹备的启动条件及主体

《深圳条例》第十九条系统地规定了首次业主大会会议筹备的启动条件及启动主体。

从启动条件看，按文义和体例的理解，《深圳条例》对建设单位与业主的启动资格进行了分置规定，二者构成并行关系，且适用不同的具体启动条件。

从启动筹备程序的主体看，《深圳条例》构建了由建设单位、业主及街道办事处三大主体共同参与的多元启动机制，明确了不同主体的差异化启动条件：

1. 建设单位启动首次业主大会会议筹备程序的门槛较低， 20% 以上的出售且已经交付使用建筑面积或首套物业出售并交付使用满一年，建设单位应通过书面形式向物业所在地街道办事处报告并提供物业出售和物业交付资料、物业测绘文件、已筹集的物业专项维修资金清册等相关资料，且应在达到前述启动条件之日起15 日内履行；

2. 业主可以主动发起首次业主大会会议筹备程序，但需联名，且需满足总人数或投票权数的 20% 以上的比例要求；

3. 街道办事处应当在收到建设单位的书面报告或者业主的联名书面要求后一个月内成立筹备组，也可以根据物业管理区域实际情况主动组织成立筹备组。

相比之下，虽然上海也同样通过首次业主大会会议的召开进行业委会的选举，但启动的条件和主体均有所不同。

《上海规定》第十三条第二款规定：“一个物业管理区域内，房屋出售并交付使用的建筑面积达到百分之五十以上，或者首套房屋出售并交付使用已满两年的，应当召开首次业主大会会议，成立业主大会。但只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责”；第十四条规定：“物业管理区域符合本规定第十三条第二款所列应当成立业主大会条件之一的，建设单位应当在三十日内向物业所在地的乡、镇人民政府或者街道办事处提出成立业主大会的书面报告，并提供下列资料：...... 建设单位未及时提出书面报告的，业主可以向乡、镇人民政府或者街道办事处提出成立业主大会的书面要求”；第十五条第一款规定：“乡、镇人民政府或者街道办事处应当在接到建设单位书面报告或者业主书面要求后的六十日内组建筹备组。筹备组应当自成立之日起七日内，将成员名单在物业管理区域内公告”。

从启动条件看，上海的启动门槛更高，要求房屋出售并交付使用的建筑面积达到百分之五十以上，或者首套房屋出售并交付使用已满两年。启动条件并未进行主体的区分。

从启动筹备程序的主体看，首次业主大会会议的筹备，也即成立业主大会的筹备组组建，启动的主体为建设单位和业主。在满足前述启动条件的情况下，建设单位应当在三十日内向物业所在地的乡、镇人民政府或者街道办事处提出成立业主大会的书面报告，并提供法定资料。在建设单位没有及时提出书面报告的情况下，允许业主提出成立业主大会的书面要求，且对业主没有人数和投票权数的比例要求。

通过对比深圳和上海的启动主体可知，《深圳条例》启动筹备程序的主体更多元，对于建设单位而言，提交书面报告启动该筹备程序是其义务；对于业主而言，联名提交书面要求是其权利，可在满足条件的情况下主动提出，也是对建设单位未及时履行书面报告义务的补充和救济。街道办事处也可以根据物业管理区域实际情况、依据该条款主动组织成立筹备组。而《上海规定》则是限定筹备程序启动的前提条件，并将启动的义务主要倾斜于建设单位，在建设单位缺位的情况下，任一业主均有权补充启动筹备程序。因《上海规定》未对提出成立业主大会书面要求的业主设置人数和投票权数的限制，其启动成本低，也就无需由行政部门作为补充主体启动筹备程序了。

从成立业委会的角度审视，《深圳条例》对首次业主大会会议筹备的启动条件更低，其立法意在推动业委会尽早组建，以规避因交付初期业主入住率偏低导致的业委会成立难题，这与深圳初期发展时人口流动性大有关。相比之下，《上海规定》启动首次业主大会会议筹备的条件更高，其立法侧重于确保业委会成立时物业管理区域内的业主基数，也即确保业委会的代表性和稳定性，避免过早成立业委会却可能因业主参与度不高而削弱其运作效能。

三、建设单位未提交书面报告及提供相关资料的法律后果

无论是《深圳条例》还是《上海规定》，均以“应当”这一义务性表述，明确建设单位在满足物业出售且交付达一定的面积比例或年限的情况下，负有书面报告及提供相关资料的法定义务，体现了建设单位在启动首次业主大会会议筹备程序中的主要责任主体地位。然而，两地对于建设单位未履行该义务的行政处罚规定存在显著差异。

《深圳条例》第一百一十一条规定：“建设单位有下列情形之一的，由区住房和建设部门给予警告，并责令限期改正；逾期未改正的，处五万元以上二十万元以下罚款：......（二）违反本条例第十九条第一款规定，在物业出售且已经交付使用的建筑面积达到物业总建筑面积百分之二十以上或者首套物业出售并交付使用满一年之日起十五日内未书面报告物业所在地街道办事处并提供相关资料......”

《上海规定》第八十条规定：“建设单位违反本规定第十四条第一款规定，未将物业管理区域符合业主大会成立条件的情况书面报告物业所在地乡、镇人民政府或者街道办事处，或者未按照规定提供有关资料的，由区房屋行政管理部门责令限期改正，可处一万元以上十万元以下的罚款。”

通过对两地行政处罚条件及力度的对比可知，深圳虽在罚款金额方面力度更大，但其行政处罚需满足“未以书面形式向物业所在地街道办事处报告并提供相关资料”这一条件，即建设单位需同时未履行两项义务，才符合行政处罚条件。上海立法采用“或者”的表述方式，建设单位未履行提交书面报告、按规定提供有关资料其中任一义务，就可能受到处罚。由此可见，《深圳条例》在建设单位启动筹备程序的立法规定上相对宽松，这与《深圳条例》第十九条第二款中业主启动筹备程序的并行体例相关，实际上也为业主启动筹备程序赋予了更多自主选择的空间。

除行政处罚外，《上海规定》对建设单位未履行书面报告义务，设置了比行政处罚更为有效的“专项维修资金冻结机制”。《上海规定》第七十一条规定：“建设单位未按照规定提出成立业主大会书面报告前，专项维修资金不得动用，住宅共用部位、共用设施设备需要维修、更新和改造的，应当由建设单位承担物业维修责任。”该条款规定，建设单位未履行书面报告义务时，将触发两项后果：一是专项维修资金被冻结；二是期间的物业维修责任由建设单位承担。建设单位承担该些物业维修责任所需支出的成本，无疑远远高于《上海规定》第八十条提及的行政处罚金额。可以说，该条款是以民事责任和经济杠杆为核心的约束机制，更能有效推动建设单位及时履行报告义务。

显然，两地采取了截然不同的监管策略：深圳的规范更具弹性，侧重于引导；而上海则倚重刚性的制度设计，以实质性的经济责任约束建设单位行为，后者在推动业委会成立上无疑更具强制力和实效性。

四、结论

在首次业主大会会议筹备工作领域，上海和深圳虽具有相同目标，即推动业委会的成立，但在诸多细则层面存在差异。在筹备程序的启动条件与主体方面，深圳呈现出更为突出的灵活性，给予小区更多的自主抉择权。上海的规定则彰显出较强的刚性特征，通过设定民事责任以及运用经济杠杆等手段，促使建设单位履行其法定职责。

深圳与上海两地的立法均体现了当地的人口状况以及小区发展的实际情形，由此映射出两地不同的治理理念与现实需求。深圳作为人口流动性较高的城市，在立法时更着重于效率与弹性，旨在以更为灵活且高效的方式应对各类状况，确保相关事务的有序开展；而上海则更强调长期稳定性，借助刚性的制度规范建设单位等主体的行为，为小区业委会的成立提供坚实保障。

尽管深圳与上海两地的制度在设计及发展进程中存在差异，但上海在促进业委会成立这一目标的实现方面，已可成为重要的立法参照。尤其是其运用经济杠杆推动立法目的达成的相关举措，在后续进行制度设计时值得借鉴。此外，业委会成立比例高仅代表组建工作的成效，并不意味着业委会能够高效、有效地开展运作。业委会成立后，在实际治理过程中所展现的效能，仍需时间进一步验证。

参考文献：

[1] 罗水元，杨玉红。民生调查 | 细化运作规范 申城业委会组建率高达 92.47% 居全国第一 [N]. 新民晚报

作者简介一：林慧（1994 年月11 月 出生），女，汉族，籍贯广东，律师，研究生，争议解决、物业管理、企业顾问方向。