IAD 框架下商丘市河湖治理问题研究及对策

中图分类号：S271

近年来，随着经济社会的快速发展和城镇化进程的加速推进，水资源短缺、水环境污染等问题日益突出，成为制约可持续发展的重大瓶颈之一 [4]。作为重要的生态屏障，河湖生态系统不仅承载着防洪排涝、灌溉供水等多重功能，还为生物多样性提供了栖息地，是保障区域生态安全的重要组成部分。《2022 年中国生态环境状况公报》显示，全国地表水Ⅰ - Ⅲ类水质断面比例为 87.9% ，但仍有部分流域存在劣Ⅴ类水体，其中北方地区尤为显著[1]。商丘市地处豫东平原，河流众多，包括黄河故道、大沙河、惠济河等重要水系。然而，由于特殊的地理位置和复杂的水文条件，商丘市河湖治理长期面临诸多难题。特别是近年来，随着城镇化进程加快，城市扩张对河湖生态系统的压力不断增大，进一步凸显了河湖治理的紧迫性与复杂性。

商丘市作为中原经济区的重要组成部分，其河湖资源对于区域生态系统平衡和经济社会发展具有举足轻重的地位。然而，当前商丘市河湖治理面临多重挑战，水资源短缺、水污染严重以及河湖生态功能退化等问题。这些问题不仅威胁到当地的生态环境安全，还制约了可持续发展目标的实现。因此，系统性地研究商丘市河湖治理体系，并利用IAD 框架进行优化设计，具有重要的理论价值和现实意义。

1、相关理论与研究综述

IAD 框架是由埃莉诺·奥斯特罗姆（ElinorOstrom）及其研究团队在长期研究公共物品治理的基础上提出的理论模型。IAD 框架主要分为三大模块 : 外生变量、行动舞台、评价结果，其中行动舞台是 IAD框架的核心，包含了行动者和行动情境两组变量，框架的关键在于明晰外生变量影响下行动舞台内行动者的互动模式及其产生的结果。行动情景描述了生态系统的基本状况以及外部环境的变化；行动者群体则涵盖了所有直接或间接参与资源管理的个体或组织；该框架还特别关注反馈机制的作用，认为通过不断监测和评估可以及时发现并修正存在的问题，进而提高整个系统的适应性和稳定性。

图1 制度分析和发展分析（IAD）框架

图2 直接影响行动情境的外部规则

IAD 框架研究的关键是行动情境，就是河湖治理通过“参与者”“身份”“行动”“信息”“支付”“挖制”和“潜在结果”等要素体现在不同制度安排下具有的独特价值。而这七个要素，又各自受到相对应的一个应用规则的影响，如图2。

2、商丘市河湖治理现状分析

2.1 商丘市河湖资源概况

商丘市位于中国河南省东部，地处黄河故道下游，是黄淮平原的重要组成部分。其地理位置决定了商丘市拥有丰富的河湖资源，这些资源不仅对当地的生态系统具有重要意义，同时也为区域经济社会发展提供了重要支撑。根据商丘市自然资源局发布的《商丘市自然资源公报》（2023 年），商丘市共有河流约160 条，总长度超过3500 公里，湖泊面积约为 250 平方公里，占全市总面积的近 3% 。商丘市的河湖资源不仅为当地居民提供了丰富的生态服务，还对农业生产和工业用水起到了关键作用。根据商丘市统计局的数据，商丘市每年通过河湖水资源进行灌溉的土地面积约为 400 万亩，占全市耕地总面积的 60% 以上。

然而，商丘市的河湖资源也面临着一些挑战。近年来，随着城市化进程的加快和人口的增长，商丘市的河湖生态环境受到了一定程度的影响。根据商丘市环境保护监测站的报告，部分河段的水质曾一度下降至Ⅴ类甚至劣Ⅴ类，主要污染源包括生活污水、农业面源污染和工业废水排放。

2.2 商丘市河湖治理现存问题

现行的河湖治理的IAD 框架中，以下3 方面问题导致了河湖问题仍然存在。

（1）行动者层面

政府部门间协调不足：在商丘河湖治理中，涉及水利、生态环境、自然资源和规划、城市管理等多个部门。各部门职责存在交叉，缺乏有效协调机制，导致“九龙治水”局面。以2024 年9 月台风“贝碧嘉”过后商丘部分地区积水消退缓慢事件为例，由于水利部门负责河道疏通规划、城市管理部门负责城市排水管网维护、生态环境部门关注水质变化，各部门间信息沟通不畅，未能在暴雨后迅速联动。据统计，商丘市平均降水量达 190.4 毫米，虞城县最大降水量镇里堌达 625.9毫米，但在积水处理初期，各部门独立行动，使得部分区域积水长时间未消退，在睢阳区、夏邑县、虞城县等 5 个县（市、区）69 个乡镇遭受洪涝灾害，受灾人口达 433136 人，这凸显了部门间协调不足对河湖治理及灾害应对的负面影响。

公众参与度低：公众作为河湖治理重要利益相关者，目前参与程度有限。一方面，公众对河湖治理重要性认识不足，缺乏主动参与意识；另一方面，政府缺乏有效的公众参与渠道和激励机制。在以往河道清淤工程规划阶段，相关部门仅通过有限的线下公告形式征求意见，覆盖面小，导致大量周边居民对施工时间、方式等关键信息知晓度低。据不完全统计，在 2023 年某河道清淤项目中，项目周边居民对工程规划的知晓率不足 30% ，在工程实施过程中，超 60% 的居民对施工提出不同程度的不满，如噪音扰民、交通影响等问题，严重影响工程推进。

（2）行动情景层面

污染问题严峻：商丘部分河湖受工业废水、生活污水排放及农业面源污染影响，水质恶化严重。部分工业企业环保意识淡薄，违规排放未达标废水；城市生活污水管网建设不完善，部分生活污水未经有效处理直接排入河湖；农业生产中，农药、化肥过量使用，随地表径流进入河湖，导致水体富营养化，水生态系统遭到破坏。商丘市虽大力推进污水处理厂建设，但截至目前，城市生活污水管网覆盖率仅约70% ，仍有大量生活污水未经有效收集处理直接入河。在农业面源污染方面，商丘市农药年使用量约 1.2 万吨，化肥年使用量约 30 万吨，大量农药化肥随雨水冲刷进入河湖，加剧水体富营养化，导致部分河湖藻类过度繁殖，水生态系统失衡。

河道淤积严重：商丘地处黄淮平原，地势平坦，河流流速缓慢，加之部分河道缺乏定期清淤维护，泥沙淤积现象普遍。河道淤积不仅影响河流行洪能力，增加城市内涝风险，还导致河道蓄水能力下降，影响水资源合理调配，对周边农田灌溉和生态用水产生不利影响。在2024 年汛期，受河道淤积影响，永城沱河最高水位达 34.58 米，超汛限水位，导致周边区域洪涝风险增加。且河道淤积致使部分河道过水断面缩小，水资源调配能力下降，影响周边农田灌溉用水供给，部分农田因缺水灌溉减产明显。

（3）规则层面

正式规则执行不力：商丘虽制定一系列河湖治理相关政策法规，出台了《商丘市河湖长制工作方案》《商丘市水污染防治条例》等，但在实际执行中存在打折扣现象。部分地方政府为追求短期经济发展，对一些违规排污企业监管宽松，未严格按照法规进行处罚，导致政策法规威慑力不足。在 2024 年生态环境部门对工业企业排污检查中，发现约 20% 的企业存在不同程度违规排污行为，但最终受到严格处罚的企业不足违规企业总数的 30% ，部分企业仅被要求限期整改，处罚力度远低于法规标准，使得企业违规成本低，屡禁不止。

非正式规则引导缺失：在商丘河湖治理中，缺乏有效的社会规范和文化传统引导。部分居民长期形成不良生活习惯，随意向河湖倾倒垃圾，未形成爱护河湖生态环境的社会风气。同时，缺乏河湖保护相关的村规民约或社区公约，无法对居民日常行为进行有效约束和引导。

3. 对策研究

3.1 优化行动者结构

加强政府部门协同合作：建立跨部门协调机制，如成立商丘市河湖治理工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，各相关部门负责人为成员，定期召开联席会议，协调解决治理工作中的重大问题。明确各部门职责边界，制定详细工作任务清单，加强部门间信息共享与沟通协作，形成治理合力。在 2025 年汛期来临前，通过跨部门协调机制，水利、城市管理、应急管理等多部门联合开展河道与排水管网联合排查整治行动。水利部门负责河道清淤与障碍物清理，城市管理部门对排水管网进行疏通维护，应急管理部门制定应急预案并组织演练。

提高公众参与度：拓宽公众参与渠道，通过设立热线电话、网络平台等方式，鼓励公众举报河湖污染、违法建设等问题。建立公众参与奖励机制，对积极参与河湖治理且提出有效建议或做出突出贡献的公众给予物质和精神奖励。在河湖治理项目规划、实施过程中，充分征求公众意见，保障公众知情权和参与权。

3.2 改善行动情景

加强污染治理：加大工业污染整治力度，对违规排污企业依法依规严肃查处，责令限期整改，情节严重的予以关停。加快城市生活污水管网建设与改造，提高污水收集处理率。推广生态农业技术，减少农药、化肥使用量，加强农业面源污染治理。同时，建设人工湿地等生态净化设施，对入河污水进行进一步净化处理，改善河湖水质。

强化河道清淤维护：制定科学合理的河道清淤计划，根据河道淤积情况和重要性，分年度、分区域实施清淤工程。建立河道清淤长效机制，将河道清淤维护纳入日常管理工作，定期对河道进行巡查和监测，及时掌握河道淤积情况，确保河流行洪和蓄水能力。每年安排专项资金用于河道清淤，对包河、沱河等重点河道进行定期清淤。制定详细清淤计划。

3.3 完善规则体系

强化正式规则执行：加强对河湖治理相关政策法规执行情况的监督检查，建立健全考核问责机制。对执行不力的部门和个人进行严肃问责，确保政策法规严格落实到位。加大对违规行为的处罚力度，提高违法成本，形成有效威慑。设立专门监督小组，对各部门执行河湖治理政策法规情况进行季度检查。对执行不力的部门，在年度绩效考核中扣除相应分值，并对部门负责人进行约谈。对违规排污企业，处罚金额提高 50% ，并将企业违规信息纳入信用体系，限制其信贷、招投标等活动，有效提升政策法规执行力度。

培育非正式规则：通过宣传教育、社区活动等方式，加强河湖保护知识普及，提高公众环保意识，培育爱护河湖生态环境的社会规范。鼓励各村镇、社区制定河湖保护村规民约或社区公约，将爱护河湖纳入居民行为准则，引导公众自觉参与河湖治理和保护。

基于IAD 框架分析可知，商丘河湖治理在行动者、行动情景和规则层面均存在问题，影响治理效果。通过优化行动者结构，加强政府部门协同合作与提高公众参与度；改善行动情景，加强污染治理与河道清淤维护；完善规则体系，强化正式规则执行与培育非正式规则等措施，并以具体数据为导向进行量化推进，有望大幅提升商丘河湖治理水平，实现河湖生态系统健康可持续发展，为商丘市经济社会发展提供坚实生态保障。

参考文献

[1] 罗旭 . 贵州省安顺市河长制运行中的问题及对策研究 [D]. 云南师范大学 ,2024.

[2] 潘卫东 . 地方政府工业用地配置政策的演进路径与优化策略[D]. 华东政法大学 ,2022.

[3] 陆雅 .J 省沿江八市水污染防治绩效审计研究 [D]. 江苏科技大学 ,2022.

[4] 胡戈 . 中小型水库大坝安全运行与管理分析 [J]. 科技风 ,2021,(18):187-188.

[5] 杨翊辰 , 高仕春 . 干旱河流多水源联合调配模式研究——以窟野河为例 [J]. 海河水利 ,2021,(01):8-13.

作者 简介：徐雨鑫（ 2001- ）女 河南南阳人 学生 硕士