全过程人民民主视域下乐山人大履职的实践路径研究

人民民主是社会主义的生命，全过程人民民主是新时代中国特色社会主义民主政治建设的重大创新探索，揭示了中国民主政治本质与逻辑。它强调民主过程完整、参与广泛、实践有效，贯通民主各环节，为人民当家作主提供保障。人民代表大会制度是全过程人民民主的重要载体和平台，人大及其常委会依法行使职权，将党的主张和人民意愿转化为国家意志和社会共识，在落实全过程人民民主中作用不可替代。随着国家治理现代化推进，人大履职面临新要求，如立法吸纳民意、监督强化约束、拓宽代表联系群众渠道等，这关系到全过程人民民主在基层落地，也影响人大制度优势转化为治理效能。

一、全过程人民民主与人大履职的内在逻辑关联

民主是现代政治基本价值和中国特色社会主义制度本质属性。我国实行以人民民主专政为国体、人民代表大会制度为政体的社会主义民主，这是中国特色社会主义政治发展道路基本规定。将全过程人民民主理念嵌入人大履职实践，二者紧密关联、相互依存促进。

（一）理论根基的一致性：人民主权原则的共同遵守

全过程人民民主的核心是“人民当家作主”，其理论根源于人民主权原则，强调国家的一切权力属于人民，民主过程贯穿于国家治理各环节、各方面。马克思指出，在国家生活中“所有公民又迫切希望自己成为真正的国家成员，希望获得政治存在”，“一切人都希望单独参与立法权，参与国家事务。”[1] 人民群众参与国家治理，是人民民主制度的重要内涵，同时也是全过程人民民主的实践形式。具体体现在“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人大负责、受人大监督，保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。[2]”这一原则不仅体现在国家层面的制度设计上，更贯穿于地方人大的履职实践中，通过完善代表联系群众制度、拓宽代表参与渠道等方式，确保人民群众能够全过程、全方位地参与到国家治理中来，增强了人民群众的主人翁意识，也提升了人大工作的透明度和公信力。而人大作为国家权力机关，其组成人员由人民选举产生，代表人民行使国家权力。人大代表来自人民，生活在人民之中，与人民群众保持着天然的密切联系，能够真实反映人民的意愿和诉求。可见，二者在“人民主体地位”在这一核心点上高度契合，为人大履职提供了价值指引，也为全过程人民民主的实现提供了权力运行的逻辑起点。

（二）制度设计的嵌入型：人大履职是全过程人民民主的关键制度载体

全过程人民民主与人大履职在制度设计上的“嵌入性”关系，核心是将人民民主的全链条、全方位、全覆盖特征，通过人大制度的具体安排落地，使人大履职成为实践全过程人民民主的核心载体。具体而言，人大作为国家权力机关，其制度设计本身就是对人民主权原则的深刻体现。在全过程人民民主的框架下，人大履职不仅仅是形式上的参与，更是实质上的权力运行和民主实现。人大制度通过其独特的组织架构和运行机制，确保了人民意志的有效表达和国家权力的正确行使。作为关键制度载体，人大在立法工作中，通过多种途径广泛征求人民群众的意见和建议，让立法从“闭门造车”走向“开门立法”。在监督工作中，人大通过听取和审议工作报告、开展执法检查、专题询问等方式，对“一府一委两院”的工作进行监督，确保国家权力始终为人民谋利益，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。人大依法决定重大事项，充分吸纳民意、汇聚民智，使决策更加科学合理，符合人民群众的根本利益。人大代表依法履行职责，积极反映群众的呼声和诉求，推动解决人民群众关心的热点难点问题，让民主的成果惠及全体人民。因此，在全过程人民民主的视域下，人大履职的实践路径必须紧紧围绕人民主权原则，不断完善和创新制度设计，以确保人民的主体地位得到充分尊重和有效实现。

（三）实践运行的互动性：双向赋能的动态平衡

全过程人民民主与人大履职在实践运行中呈现出鲜明的互动性，通过双向赋能实现动态平衡，既让人大履职成为全过程人民民主的“实践场”，又以民主实践的深化反哺人大制度效能提升。这一互动性主要体现在两个方面：一是人大在履职过程中，积极回应人民群众的需求和期望。全过程人民民主通过基层调研、代表联络站、网络问政等多元渠道，持续向人大输入民意（如民生诉求、改革建议等），形成“民意池”。而人大履职则通过议案建议办理、专项立法、监督行动等方式对民意作出响应。二是人民群众也通过积极参与人大工作，为人大提供宝贵的意见和建议，促进人大决策的科学化和民主化。随着全过程人民民主的深化，对人大履职提出更高要求，倒逼人大完善工作机制。例如，基层立法联系点的广泛设立，不仅让群众直接参与立法，也促使人大代表提升解读法律、凝聚共识的能力；网络民主的发展推动人大建立线上意见征集平台，提升了履职的时效性和覆盖面。民主实践中暴露的问题（如民意表达不均衡），也会推动人大优化代表结构、完善协商机制，形成“实践—改进—提升”的良性循环。这种双向赋能的动态平衡，不仅增强了人大工作的透明度和公信力，也进一步巩固了人民当家作主的政治地位。

二、乐山人大履职实践现状

在新时代民主政治发展的壮阔版图中，乐山人大作为地方国家权力机关，肩负着推动区域治理现代化、保障人民当家作主的重任。近年来，乐山人大深入贯彻全过程人民民主理念，以“人民所呼、人大所应”为指引，在立法、监督、代表工作等关键领域深耕细作，为地方发展注入强劲动力。从出台贴合民生需求的地方性法规，到聚焦群众“急难愁盼”开展精准监督；从拓宽代表联系群众的渠道，到创新履职方式提升工作质效，乐山人大的每一次探索与实践，都镌刻着民主的印记，彰显着法治的力量。

（一）实践与探索

1. 深化民主参与，拓宽民意渠道

乐山市人大在深化民主参与、拓宽民主渠道方面积极探索实践，着力让人民群众更广泛、更深入地参与到人大履职全过程。通过完善代表联系群众机制，深化“我为群众办实事——人大代表在行动”等活动，全市各级代表常态化走访群众、企业，倾听诉求、解决难题，让群众声音通过代表渠道有效传递。同时，创新搭建多元参与平台，比如在立法工作中，依托基层立法联系点广泛吸纳群众意见，使地方性法规更贴合民意；在监督工作中，通过线上跟踪、邀请群众代表参与执法检查等方式，让监督过程成为群众参与民主实践的过程。此外，还借助“数字人大”建设，拓展线上意见征集、建议办理查询等渠道，打破时空限制，让民主参与更便捷、更高效，切实将全过程人民民主的要求落实到履职各环节，让群众在广泛参与中感受到民主的温度与力量。

2. 强化监督职能，规范权力运行

乐山市人大围绕强化监督职能、规范权力运行，以精准监督、刚性监督推动各项工作落地见效。通过健全监督机制，将听取审议专项工作报告、执法检查、专题调研、专题询问等多种监督方式结合，

2024 年全年听取审议专项工作报告 19 个，开展执法检查 7 项、专题调研 17 项，针对工业重点项目推进、生态环境保护、司法公正等关键领域精准发力，确保行政权、监察权、审判权、检察权依法规范运行。尤其注重监督的闭环管理，对监督中发现的问题建立清单，跟踪督促整改，如连续多年跟踪监督解决执行难工作，推动“一府两院”改进工作、规范流程，让权力在阳光下运行。同时，创新监督形式，通过线上跟踪监督、邀请群众代表参与等方式，增强监督的透明度和实效性，形成“监督—整改—反馈—提升”的良性循环，以强有力的监督保障法律法规实施、维护群众合法权益，为规范权力运行筑牢民主监督防线。

3. 完善代表工作，增强履职实效

在机制建设上，积极修订代表建议工作办法和联系群众工作办法，规范代表建议提出、办理、反馈全流程，2024 年办理的 102 件代表建议实现满意率 100% ，确保群众诉求“件件有回音”。同时，强化代表履职培训，针对立法、监督等专业领域开展专题教学，提升代表精准反映民意、有效参与议事的能力。在平台搭建上，深化“人大代表之家”“代表联络站”建设，推动代表常态化进站接待群众，结合“我为群众办实事——人大代表在行动”等活动，组织代表深入田间地头、企业社区走访调研，把履职现场搬到群众身边。

4. 创新工作模式，提升服务效能

在履职载体上，突破传统模式局限，探索“线上 + 线下”融合路径：线上依托“数字人大”平台，打通代表履职、民意征集、建议办理的“快车道”，群众可随时反映诉求，代表能实时跟踪办理进度，实现民主参与“零距离”；线下打造“流动代表联络站”，组织代表深入偏远乡村、工业园区等一线，把履职服务送到群众“家门口”，让小众诉求也能被及时捕捉。在工作方法上，推行“靶向式”服务：立法环节采用“小快灵”模式，如针对东风堰保护、海绵城市建设等具体议题精准立法，避免“大而全”的空泛；监督环节建立“问题销号制”，对民生实事办理、生态环保等重点工作，从发现问题到整改验收全程闭环，确保监督不走过场。

（二）制约与挑战

1. 代表履职积极性不高

当前，人大代表履职积极性不高的表现主要包括以下方面：一是代表参与度低，存在出席会议、参加活动不积极，无故缺席或中途离场现象时有发生，审议发言时沉默寡言，缺乏主动表达观点的意愿。二是联系群众不紧密，深入基层调研少，对群众反映的问题敷衍了事，未能及时反映民意、传递民声。三是履职成效不明显，提出的议案、建议质量不高，多为泛泛而谈，缺乏针对性和可操作性，甚至存在重复提案的情况。四是责任意识淡薄，对人大代表的职责认识模糊，将履职视为“额外任务”，缺乏担当精神，遇到困难和矛盾时回避退让。不重视自身学习提升，对相关法律法规、政策文件不熟悉，履职能力跟不上工作要求，却不愿主动弥补短板。

2. 自身建设存在短板

人大履职在自身建设上存在的短板，主要体现：一是干部队伍建设滞后，存在专业结构不合理，熟悉法律、经济、社会治理、数字技术等领域的专业人才匮乏，面对复杂履职需求时，分析和解决问题的能力不足。二是部分干部思想保守，创新意识不强，习惯于按传统模式开展工作，对新时代人大工作的新要求、新方法适应较慢。三是队伍流动性不足，缺乏活力，年轻干部培养和选拔机制不够完善，影响工作的连续性和创新性。四是信息化建设滞后，大数据、人工智能等现代技术在立法、监督、代表联系群众等工作中的应用不足，影响履职效率和精准度。

3. 监督职能发挥不到位

一是监督手段单一且“柔性”。主要依赖听取和审议专项工作报告、视察、调研等常规方式，而质询、特定问题调查、专题询问、撤职案等具有强制力的刚性监督手段极少使用。二是监督过程“走过场”：调研或检查前准备不足，对监督对象的实际情况掌握不深；监督中“看亮点多、查问题少”，存在“好人主义”，不愿较真碰硬；监督后缺乏对问题整改的跟踪问效，导致“监督—发现问题—整改—再监督”的闭环断裂。三是对重点领域监督乏力，对群众关心的民生热点（如教育、医疗、环保等）、政府重大决策落实、财政资金使用效益等关键领域，监督不够深入。四是监督结果运用不足，监督发现的问题及整改情况未与被监督单位的绩效考核、责任人问责等有效挂钩，缺乏明确的追责机制。即使查出问题，也可能因“人情因素”或“协调困难”不了了之，导致监督的威慑力大打折扣。

三、全过程人民民主视域下基层人大履职困境的破解路径

全过程人民民主的生命力在于基层实践，基层人大作为这一实践的“神经末梢”，其履职状态直接关乎民主权利在基层的实现程度。当前，基层人大在立法精准性、监督实效性、代表联系群众深度等方面仍存在诸多梗阻，这些困境不仅制约着基层人大制度优势的发挥，更成为全过程人民民主向纵深推进的“拦路虎”。在此背景下，以全过程人民民主的理念为指引，从制度完善、机制创新、能力提升等维度探索破局之道，既是激活基层民主活力的关键举措，也是让人民群众在民主实践中持续增强获得感、认同感的必然选择。

（一）践行为民服务宗旨，增强服务群众意识就位

在全过程人民民主的实践逻辑中，“人民”二字始终是基层人大履职的核心锚点。这意味着，基层人大代表及工作人员需深入群众，倾听民众声音，了解群众需求，切实解决群众关心的热点难点问题。通过定期走访、召开座谈会、设立意见箱等多种形式，搭建与群众沟通的桥梁，确保群众的意见和建议能够及时上传下达，形成有效的民意反馈机制。同时，基层人大还需加强对代表的培训和教育，提升其服务群众的能力和水平，确保每一位代表都能成为群众的贴心人，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。始终践行为民服务宗旨、增强服务群众意识，绝非抽象的理念倡导，而是要融入履职各环节的具体行动——立法时，不仅要把条文写在纸上，更要把群众的“急难愁盼”刻在心里，通过“小快灵”立法回应民生细微需求；监督时，不能满足于“听报告、看材料”，而要直奔基层一线，盯着问题督、跟着成效改，让群众感受到监督的力度与温度；代表履职时，要打破“会场履职”的局限，以“时时在线”的状态扎根群众，把联络站变成“解忧站”，让每一条建议都带着泥土气息、反映真实心声。唯有如此，基层人大才能真正成为群众表达意愿、实现利益的“主渠道”，让全过程人民民主从制度设计转化为群众可感可知的生活体验，在解决一个个具体问题中筑牢民主根基。

（二）切实提升履职能力，聚焦主责主业全面归位

基层人大履职能力的提升与主责主业的归位，是确保民主权利在基层落地的关键。提升履职能力，需从“专业化”与“实践性”双轨发力：一方面，加强干部队伍建设，通过专题培训、案例教学等方式，强化代表对法律法规、议事规则的掌握，提升其精准识别民生痛点、科学分析问题的能力；另一方面，鼓励代表深度参与基层调研，在与群众“面对面”中练就“察实情、说真话、建良言”的硬功夫，让履职建议既符合法律规定又贴合基层实际。此外，聚焦主责主业归位，厘清权力边界，坚决从“错位的事务”中退出，向法定职能聚焦：立法工作要避免“大而全”，深耕“小快灵”“小切口”，让每一部地方性法规都能解决一个具体问题；监督工作要告别“程序性走过场”，以“钉钉子”精神紧盯民生实事、政策落实，通过质询、特定问题调查等刚性手段，确保监督有力度、见实效；重大事项决定要摒弃“简单附和”，通过广泛征求民意、充分论证协商，让决策真正体现多数群众意志。

（三）不断完善监督手段，确保监督检查精准到位

基层人大的监督职能不仅是权力运行的“校准器”，更是群众参与民主监督的“主渠道”。这要求基层人大在监督工作中建立健全监督机制，明确监督流程，细化监督标准，确保监督工作的规范化、制度化。要确保监督检查精准到位，需以“全流程闭环”思维完善监督手段不断创新方式方法，充分利用现代信息技术手段，如大数据分析、云计算等，对监督对象进行精准画像，实现监督的智能化、精准化。在监督选题上，通过代表联络站、民情热线等渠道精准捕捉群众反映强烈的突出问题，让监督靶心始终对准民生痛点；在监督过程中，打破“听汇报、看材料”的固有模式，综合运用“四不两直”暗访、第三方评估、大数据比对等方式，深挖问题根源，避免“表面化监督”；在成果转化上，建立“问题销号”机制，对整改情况实行“清单式管理、动态化跟踪”，并将整改结果向社会公开，邀请群众参与评议，让监督成效接受民主检验。同时，加强与社会各界的沟通协调，广泛听取各方面意见，形成监督合力，提升监督效能，确保每一项监督工作都能取得实效，使基层人大的监督既有“长牙带刺”的刚性，又有“扎根群众”的温度。

（四）健全制度保障机制，创新人大履职功能复位

在全过程人民民主的制度逻辑中，基层人大履职的制度保障与功能创新，是确保民主实践从“形式”走向“实质”的核心支撑。具体而言，要建立健全人大工作制度，完善人大会议、审议、视察、调研、执法检查等各项工作规则和流程，确保人大工作有章可循、有据可查。所以，健全制度保障机制，需聚焦民主全链条的闭环设计：一方面，完善民意吸纳的刚性制度，将基层立法联系点、代表联络站的意见征集纳入法定程序，明确群众诉求转化为议案建议的具体路径，避免“听而不闻”；另一方面，构建履职效能的评价制度，把群众满意度、问题解决率作为衡量工作的核心指标，通过公开公示、述职评议等机制，让制度约束落到实处。此外，进一步创新履职功能，打破“重程序轻实效”的惯性，推动功能向“民主治理枢纽”转型：在立法功能上，从“条文制定”向“解决问题”延伸，通过“小切口立法 + 配套解读 + 跟踪问效”，让法规真正融入基层治理；在监督功能上，从“单向检查”向“协同治理”拓展，联合群众、专家、媒体形成监督合力，变“事后问责”为“全程参与”；在代表工作功能上，从“联络服务”向“能力赋能”深化，通过案例教学、实战演练提升代表凝聚共识、化解矛盾的能力。实现基层人大从“履职到位”到“民主落地”的跨越，让全过程人民民主在基层治理中彰显持久生命力。

结语

在全国人民民主的理论视域与实践框架下，乐山人大的履职探索既是地方政权机关践行全过程人民民主的生动缩影，也是民主理念与区域发展深度融合的有益尝试。当前，民主实践的深化永无止境。随着乐山经济社会发展进入新阶段，群众对民主参与的需求更趋多元，人大履职在议题精准性、监督实效性、民意转化效率等方面仍有拓展空间。未来，乐山人大需继续锚定全过程人民民主的核心要求，以更开放的姿态畅通民意渠道，以更务实的举措强化履职效能，以更系统的思维完善制度机制，让民主实践真正成为破解发展难题、增进民生福祉的“金钥匙”，为全国地方人大践行全过程人民民主提供更具借鉴意义的实践样本，也为推动新时代地方民主政治建设与治理能力提升贡献更大力量。

参考文献：

[1]《马克思恩格斯全集》第 1 卷，人民出版社 1956 年版，第390-395 页。

[2]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（辅导读本）》，人民出版社2019 年版，第11 页。

作者简介：马月（ 1992- ）女，汉族，四川乐山，硕士研究生，中共乐山市委党校，基层治理。

基金项目：2024 年度乐山市哲学社会科学规划重点课题“全过程人民民主视域下乐山人大履职的实践路径研究”（项目编号：SKL2024B07）