改革开放初期中国共产党制度建设的主要内容、基本经验和当代启示

改革开放初期，面对国内外严峻的形势，党中央深刻认识到，必须进行科学高效的建设和改革，才能实现拨乱反正和固本清源，将党和国家的重心转移到现代化建设上来。因此，十一届三中全会后到党的十三大召开，以邓小平为代表的中共党人以制度重塑为核心路径，通过重新修订党章、恢复纪委职能、制定党内政治生活准则等方式对党的制度体系进行了多方面建设与改革，为我国的现代化建设事业锻造了强大制度保障。

一、改革开放初期中国共产党制度建设改革的主要内容

1. 建立健全党的领导制度，创造性地发展民主集中制

在制度建设的历史进程中，“改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键。”[1]360 而民主集中制作为党的组织原则和领导制度，在理论和实践上都取得了创造性地发展，从而为党的制度建设奠定了坚实的基础。

首先，恢复与完善集体领导制度，是发扬党内民主、贯彻民主集中制的关键制度举措。十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确强调“集体领导是党的领导的最高原则之一”[2]5，反对任何形式的个人专断专权。1982 年党的十二大通过的党章，正式取消了党中央主席、副主席的设置，恢复了中央委员会总书记职务，并规定总书记负责召集中央政治局及其常委会会议，主持中央书记处工作。总书记作为中央领导集体的召集人和协调者，其职责定位更侧重于组织协调和服务，而非拥有超越集体的最终决定权。这从制度上削弱了个人集权的可能，进一步强化了政治局常委的集体决策功能。

其次，探索“党政分开”，明确党政职能边界，提升国家治理效能。早在 1980 年 8 月邓小平就十分明确提出要着手解决党政不分、以党代政的问题。党政分开并不意味着要削弱党的领导，而是要转变党的领导方式，处理好党和政府之间领导与被领导的关系，使党更好地发挥领导作用，政府更好地发挥行政职能。为此，在这一时期，党进行了进行大规模的机构精简调整，裁撤了党委与政府职能重叠的部分部门。同时，明确党和政府职能关系：党负责大政方针的决策，政府负责具体执行。

2. 完善党的组织制度，推动组织建设科学化、民主化

首先，改革党的干部制度体系，这是这一时期党的制度建设改革在组织领域的一个主要内容。一方面，废除职务终身制，探索干部离退休制度。1980 年 4 月，中央政治局会议决定：“ 凡属年事已高、丧失工作能力和生活自理能力的老同志，不当党的‘十二大’代表和中央委员候选人”[3]227，这是党废除领导干部终身制的一个重要步骤和尝试。1982 年，中央正式出台《关于建立老干部退休制度的决定》，标志着我们党的干部退休制度化。同年，党中央决定设立中央顾问委员会，采用这种“过渡性”的机构为老领导干部的离退休和青年干部接班提供制度性机制，这是“史无前例”的，是党对马克思主义党建理论的一大创新。另一方面，积极推进领导干部年轻化，提出干部“四化”方针，坚持德才兼备的用人标准，鼓励提拔和使用优秀年轻干部。党的十二大通过的新的党章，专门设置了“党的干部”章节，将“四化”干部方针写入党的根本大法。在党的十二大产生的新一届中央委员会中，有二百一十一人是第一次选进中央委员会，这足以证明我们党推进领导干部年轻化的决心和实效。

3. 着力构建以党章为根本的党内法规体系

党的十二大通过了新的《中国共产党党章》，这次修订对十一大党章的内容作了比较大的调整，在党章发展史上具有里程碑意义。党的十二大党章的主要特点主要有以下几个方面：第一，清除了党的十一大党章中“左”的错误，对党的性质、指导思想、奋斗目标、总任务等内容都作了新的正确规定。第二，新党章对党员干部的思想、政治、组织的要求更加严格，明确了党员的八项义务，大多内容是以前党章所没有的。[3]99-100 第三，把加强党的纪律放在重要位置，对党员规定了更加严格的纪律。以党章为基础，党内法规制度体系逐渐成形。

二、改革开放初期中国共产党制度建设改革的基本特点

1. 坚持破立并举的渐进性改革

“破”就是针对“文革”时期不符合党和人民利益的旧的制度机制以及消解其带来的负面影响的制度。 “立”就是针对这些不合理的制度机制，运用党的制度予以针对性地解决。比如，完善和健全党的民主集中制度、集体领导制度、选举制度，逐渐消解党内存在的不民主现象；通过颁布有关党内政治生活、作风建设、思想政治教育学习等相关法规破除思想藩篱，消解个人崇拜等。而且，“破”与“立”并非割裂、对立的关系，而是客观存在“有破有立、先立后破、破立结合”的动态过程。比如，在党的干部制度上，新的干部制度初步建立后，才逐步废除旧的干部制度，避免出现制度真空，逐步解决党的新老干部队伍权利交接等问题。另外，在破立并举的制度建设与改革过程中，党实施的并不是疾风骤雨般而是渐进性的有步骤地整体方略，让党的制度建设与改革的“破”不至于影响党和国家工作的正常发展运行，“立”也不是一蹴而就的，要使党的新制度立得住立得稳立得久，必须逐步稳定推进。这一点在这一时期党的领导制度、组织制度、党内法规制度、纪律检查制度等方面的建设与改革中都有鲜明体现。事实上，“破立并举”的制度建设改革方略贯穿党的制度建设历史，不过在不同的历史时期面对不同的历史任务党具体采取的“破立”方法会有所区别，总的来说，改革开放初期党的制度建设改革具有“小破小立”和“破立并举”的特点。

2. 坚持制度与法治的协调演进

首先，党把制度建设提升到战略高度，坚持制度治党、依规治党。邓小平强调多次强调制度问题具有根本性， 关系到党和国家是否改变颜色，把党对制度建设的认识提到了一个全新的高度。1982 年十二大党章将“ 党必须在宪法和法律范围内活动”写入总纲，以最高党内法规的形式明确了党治与法治的关系。党的十三大报告中进一步明确提出，在改革开放中加强党的建设要“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”，[5]67 强调了制度建党的思想。

其次，党的制度与国家法治协调演进，二者开始出现良性互动的趋势。一方面，党的制度建设改革引领国家法治发展。党内法规体系的完善，如纪律处分制度、监督机制等，都为国家法律体系的完善发展提供先行经验，党的有些制度和法规通过转化法定程序转化为国家法律法规。另一方面，国家法治规范制度运行。1982 年国家宪法总纲中明确规定 , 各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律的原则，这使党的制度建构必须始终在法治轨道内运行，党的制度法规必须具备合法性和规范性。坚持制度与法治的协调演进，推动党政职能分离，做到依规治党与依法治国并行，实现党的领导和依法治国的有机统一，造就了中国特色社会主义治理体系的一大特色。

3. 顶层设计与基层探索相结合

一方面，面对“文革”遗留的旧制度缺陷与时代新要求，党中央以高度的历史自觉和责任担当进行党的制度建设改革的“顶层设计”。比如，在党的领导制度建设改革领域，党中央积极发挥领导作用，对党的领导制度建设改革作了提纲挈领的规定和要求。1980 年党中央颁布的《党和国家领导制度改革》是这一时期关于党的领导制度改革的纲领性文件，它系统总结了党的历史经验教训，对民主集中制、集体领导制度、禁止个人崇拜等政治和组织制度问题进行了具有指导意义的规范与重申，为全党提供了科学明确的制度遵循和行为准则。另一方面，基层是党的制度改革和创新的源头活水，基层经验是顶层设计必不可少的理论基础。中央与地方双向互动的制度创新模式，使党的制度建设改革既扎根群众扎根实践，又具有科学领导指导，有效避免了制度建设改革过程中可能存在的“盲目性”和“无序性”等问题。

三、改革开放初期中国共产党制度建设改革的当代启示

1. 党章为纲：以章党为根本构建起新时代 党内法规制度体系

党章是党的总章程和总规矩，是党的制度建设的基石和原点。改革开放初期，我们党根据党和国家发展情况对党章进行了两次修订，特别是十二大党章在深刻总结历史经验教训的基础上进行了比较大的修改与完善。这两次党章的修订，清除了党章的不合理的内容，增补了许多科学正确的规定，涉及党的领导制度、组织制度、纪律制度等多方面。党章的这些修改与完善，为改革开放初期党的党内法规制度体系构建提供了根本遵循，适应了当时党和国家的建设需要，对于构建中国特色治理体系发挥了重要历史作用。十八大以来，党对党章的历次修改，都及时将党的实践和理论重大创新成果上升确定为全党的共同意志。在这些不断修改完善的章党统领下，党的法规制度体系才得以科学构建。扎实推进以党章为根本的党内法规制度体系，意味着党内法规制度体系构建必须符合党章精神，确保其在原则、方向乃至具体内容上与党章保持一致。同时，要强化党章精神向党内法规制度的转化机制。

2. 系统集成： 把党的制度建设同党的其他方面建设有机结合系统观念是马克思主义重要的认识论和方法论，是我们党在长期制度建设改革都积极贯彻的思维方法。改革开放初期，党在推进各领域工作时就十分注重各方面工作的协同性、整体性。邓小平强调 “ 改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革”，[6]237 这 个观点在党的制度建设和党的其他方面建设中的建设关系中有充分体现。例如，在农村的经济体制改革中，党的基层组织制度改革是其成功的关键组织保障，不实行政社分开建立村民自治组织，党在农村的经济体制改革将会受到不小的阻力；在改革党存在的领导干部职务终身制时，党的组织建设和制度建设是同时进行的，两者是相互联系、相辅相成的，共同推动新的干部制度的出台和实施，这都体现了一个马克思主义政党将政党的制度建设作为一个有机整体来推进的理论自觉和制度自觉。党的事业是一个有机整体，在新时代，必须坚持系统观念，把党的制度建设同党的政治建设和思想建设等其他方面结合起来，将党的制度建设贯穿党的其他方面建设的全过程，为党的长期执政和国家长治久安提供坚实制度保障。要实现制度建设和党的其他建设事业贯通融合、互促互进，关键在于需要明确其他建设事业的内在需求，从而提供适配的党内机制和制度，形成系统建设合力。

3. 生命所系：狠抓落实把党的制度优势转化为国家治理效能

制度的生命力在于执行。改革开放初期，党在制度重塑的过程中，对于有些党员干部对党的制度执行不力的现象和行为进行了批判和斗争。比如，强调全党特别是领导干部要带头遵守和执行党章党规，反对特权思想和特权现象；强化纪律检查机关的职能，严肃查处了一批违纪违法案件；探索通过整党等方式集中解决突出问题，提升制度执行力。进入新时代，必须不断提升党的制度执行力，将“纸面上的制度”转化为“行动中的规范”，将制度条文实际转化为国家治理效能。首先，要抓“关键少数”，领导干部要带头执行落实党的各项制度规定，对领导干部的制度执行设置更高要求。比如，中央八项规定自颁布以来，中央政治局带头严格执行，在全党具有很好的示范效应。其次，强化监督问责机制。整合纪检巡视、群众举报、大数据监测等监督力量和渠道，对制度执行不到位者严肃追责，并将其纳入干部考核指标体系。再次，开展常态化学习教育与集中教育，将党章党规、党的创新理论、党史国史等内容贯穿其中，筑牢制度执行的思想根基，强化党的制度权威，使受教育者在常态学习教育中树立制度自觉。

参考文献：

[1] 邓小平文选（第2 卷）[M]. 北京：人民出版社，1994.

[2] 关于党内政治生活的若干准则[M]. 北京：人民出版社，1980.

[3] 中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编 [M]. 北京：人民出版社，1982.

[4] 中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编 [M]. 北京：人民出版社，1987.

[5] 邓小平文选（第3 卷）[M]. 北京：人民出版社，1993.

基金项目：辽宁省社会科学基金委托项目“中国共产党制度建设的基本经验研究”（项目编号：L19WTA019）

作者简介：肖华（ 1999- ），男，江西瑞金人，硕士研究生；刘彦伯（ 1982- ），男，吉林辽源人，副教授，硕士生导师，研究方向为中共党史与党的建设。