浅析政府信息公开中的个人隐私保护问题

一、引言

新时代，政府进入服务型政府建设的新阶段，对于相关政务信息的公开水平要求进一步提升，打造透明政府成为政府信息公开工作中的一项重要标准。但是，在政府信息公开的过程当中，对于被公开信息所涉及的公众隐私部分需要格外关注，并给予相应保护，避免因公开行为侵害部分公众的合法权益。伴随大数据发展，互联网浪潮不断翻涌向前，各种公开的技术手段更是层出不穷。一方面，新的技术对政府进一步完善信息公开渠道与方式提供了条件，使得政府信息公开的能力与水平不断提升，保障了社会公众的知情权；另一方面，社会公众能够通过相关平台及时有效的获取相关信息，也极大的提升了对政府工作的满意程度，使得各行政机关能够更得民心。不过，政府信息公开工作仍然有进一步提升的空间，特别是在对个人隐私的保护方面。如何在保障公民知情权与监督权的同时，有效保护相关个人隐私，防止其被不当泄漏，已经成为进一步建设法治国家，提升信息公开水平所必须面临的时代课题。

二、政府信息公开中个人隐私保护的理论基础

（一）信息自决权理论

信息自决权理论肇始于1983 年德国的“人口普查案”判决。其指个人对于自身信息能够进行选择与控制，包括了决定自身信息能够在何时、何地，以何种方式被收集、处理、使用及公开的权利，体现了个人对自身相关信息的绝对控制，降低国家通过信息技术对个人生活过度干预的风险。[1]根据信息自决权理论，个人享有对自身信息的控制权，能够决定在政府信息公开的过程中，自身的个人隐私是否被公开以及以何种方式公开。虽然信息自决权理论在我国并未被《宪法》所明文列举，但是其所蕴含人格权内涵是可以从《宪法》第38 条“人格尊严”条款所推导出来的。个人信息的内涵非常广泛，个人隐私毫无疑问是个人信息的重要内容。在政府信息公开的过程当中，个人隐私是需要获得重视与保护的，公开个人隐私也需获得相对人的同意。《政府信息公开条例》规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对对三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开，但属于相对不公开的情形。如果能够取得第三方同意或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的情况下，仍然可以公开。不同于取得第三方同意的情形，因公共利益公开的情况属于对信息自决权理论的延伸，即使得个人隐私在该种条件下完全脱离了信息权人的掌控。现有规范之下，该种延伸使得对于第三人的隐私保护出现了风险，尚需通过信息自决权理论来完善相关审查程序，调整公开方式等以使得第三人能够参与到自身隐私被公开的过程中去，以强化对于政府信息公开过程中对个人隐私的保护。

（二）比例原则

比例原则是行政法领域的一项重要原则，也是行政机关依法行政的重要依据与准则，包含三个层次的要求：妥当性、必要性、均衡性。[2]政府信息公开中的个人隐私保护涉及群众知情权、第三人个人隐私、社会公共利益等多方权益，更需要通过比例原则进行权衡，以使得政府信息公开能够符合法治化要求，最大程度发挥政府信息公开制度的价值。其一，妥当性要求在公开的过程当中公开个人隐私必须具备正当目的。政府的行政权能具有主动性和单方面性，能够收集包括个人隐私在内的个人信息。根据《民法典》、《个人信息保护法》等规范的规定，该种收集使用属于正当使用的情形。但是，一旦需要将个人隐私以官方的身份进行公开，其公开的目的能否符合妥当性的要求必须受到充分的审查，防止公开对第三人隐私造成的不当侵害。其二，必要性要求政府信息公开的过程中公开个人隐私必须具备充分的必要性。倘若不公开可以满足行政目的则无需公开，倘若公开部分可以达成需求则无需完全公开，坚决杜绝不必要公开给第三人隐私带来的不必要的侵害。其三，均衡性要求政府信息公开的过程中公开个人隐私的效益必须大于其损失。申言之，并非与社会公共利益相关即需公开，只有不公开会造成公共利益严重受损的情形下才能公开。当前的政府信息公开中的个人隐私保护亟需通过比例原则的指导进一步加强。

三、政府信息公开中个人隐私保护存在的问题

（一）个人隐私认定标准不明

个人隐私属于政府信息公开中相对不公开的范畴，通常情况下得以豁免公开以使得个人隐私获得充分保护。但是，实践过程当中，对于个人隐私的认定缺乏统一而详尽的标准，行政机关拥有的裁量空间较大，这在一定程度上导致了第三人个人隐私遭受侵害的情形。[3]《民法典》第1032 条规定了隐私的概念，定义其为自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。与一般的个人信息不同，个人隐私更加强调其私密性，即不愿为他人知晓。该种私密性，既具有主观性，又具有客观性，是二者的统一。一方面，个人隐私具有极强的主观性，因人而异，不同的主体觉得属于隐私的范畴可能都存在差别；另一方面，个人隐私又具有一定的客观性，存在部分信息能够形成社会共识，成为一般的社会群众都不愿意为他人所知的私密信息。除去部分能够形成社会共识的个人隐私，由于其主观性所带来的部分信息的判断经常成为实践中进行争论的焦点。[4]在部分信息公开案件当中，同一信息的属性在不同的主体分析判断下容易出现不同结论。例如，对于某村各户签字领取安置补偿款的明细记录，行政机关以其属于个人隐私的缘由不予公开，但经司法机关认定其不属于个人隐私支持予以公开；对于行政机关在公示《房屋征收补偿决定》的过程中公开了相关人的身份证号码，行政机关认为其不属于个人隐私，而司法机关一审法院认为其不属于个人隐私，二审法院又认定其属于个人隐私。这充分表明了，在当前的规范之下对于个人隐私认定的标准不明，极易在政府信息公开的过程中损害相关人的个人隐私。

（二）个人隐私保护的程序机制不完善

现有规范下对于政府信息公开中涉及个人隐私的情形，程序机制设置并不完善，容易造成对第三人的个人隐私的损害。一方面，《政府信息公开条例》所规定的征询意见的情形并不完整，仅针对依申请公开的情形。倘若依申请公开的信息涉及第三人的个人隐私，则书面征询其意见，第三人不同意公开且具有合理理由的不予公开。但是，政府对于相关信息的公开还存在着依职权公开的情形。此种情形下，政府公开其个人隐私是否需要征询，相关规范尚付阙如，容易导致行政机关直接将相关信息直接发布。另一方面，《政府信息公开条例》对于公共利益情形的审查机制缺乏可操作性。[5]如果行政机关认为，第三人的个人隐私与社会公共利益存在紧密关联，不公开会对其造成重大影响的，予以公开。但是，在此过程当中，缺乏对于行之有效的审核标准与机制。如何衡量第三人的个人隐私与社会公共利益之间的关联程度以及不公开其隐私对社会公共利益的损害程度缺乏相对客观的程序标准，完全由行政机关进行主观判断，排除了第三人对自身信息控制的权利，容易造成不当公开以致损害第三人的合法权益。不管是行政机关疏于审查，形成对个人隐私的高度保护，致使政府信息公开制度的功能性降低，还是行政机关强势公开，不当的扩大公开范围，致使第三人权益受损，都不利于良好的政府形象建设，也不利于政府信息公开工作的健康开展。因此，政府信息公开制度存在对个人隐私保护的程序机制设置不完善的问题亟待解决。

（三）个人隐私保护的权利救济机制不健全

针对政府信息公开的过程当中对第三人的个人隐私造成的损害，存在事前救济与事后救济两种模式。目前，我国对此采取的是事后救济的模式，难以对个人隐私权益形成有效救济。对于个人隐私来说，在互联网时代一经公开，其传播的范围和速度就难以再受到控制。可以说，该种信息公开即具备失控属性。所以，对于个人隐私权益的救济措施设置应当具备及时性特征，能够对不当的公开行为作出快速的控制反应。[6]然而，当前的事后救济机制下，即便在公开伊始，相关的权利人就已经发现了公开不当，也只能先提起复议或诉讼，而难以直接中断其公开行为。在此过程当中，因不当公开所造成的损害始终在持续发生，影响也在不断扩大。不仅如此，第三人因此所遭受的损失也难以获得赔偿。由于个人隐私被泄漏的损失难以量化，所以很难获得充分赔偿。实践中，对于不当公开造成的隐私利益受损的情形，更是难以衡量赔偿数额。这就导致了相关人难以提供证据证明其具体损失，以致其损失不能获得赔偿。对于现有的救济手段而言，政府信息公开中的个人隐私保护存在救济机制不健全的问题，着重表现在救济手段不及时，损失难以获得赔偿等方面，需要通过相关措施的完善来进一步强化对个人隐私的保护。

四、政府信息公开中个人隐私保护的完善建议

(⟶) 完善个人隐私认定的规范标准

政府信息公开工作中需要加强对于个人隐私的保护，首要的就是需要能够明确界定个人隐私范围标准。《民法典》已经针对隐私进行了一般性规定，清晰的指出了个人隐私的私密性特征。[7]政府信息公开的相关法规也需要根据该种特性，明确的界定好个人隐私的范围，防止其与一般的个人信息混合。完善该种信息的认定标准不仅对于个人隐私保护具有作用，对于防止行政机关错误认定导致一般的信息不能公开，侵害公众知情权也具有重要意义。[8]在实践层面，对于相关规范的进一步细化可以借鉴域外经验采取列举的方式，即明确指出属于个人隐私的信息内容，包含：第一，法定身份标识文件。涵盖政府核发的各类认证文档，包括但不限于国民身份证件、职业资格证明、车辆驾驶许可、出生医学证明及常住人口登记凭证等具有法律效力的证明文件。第二，健康医疗记录档案。涉及个体生理特征与医疗活动的核心数据，具体包含门诊病历、实验室检测结果、遗传病史档案、住院治疗过程、疫苗接种记录及药物过敏史等临床诊疗数据。第三，经济资产凭证资料。包含资金流动相关的重要凭证：金融机构账户信息、定期存款凭证、不动产登记证书、证券投资组合明细、商业保险单证及电子商务交易轨迹等金融活动记录。第四，特殊隐私信息范畴。此类信息具有高度私密性特征，主要涉及：性取向选择、婚姻关系变更记录、宗教信仰实践轨迹、生物识别特征数据、移动终端定位日志及跨境旅行行程备案等涉及个人核心隐私的敏感内容。通过一般性特征与详细列举的方式能够较为清晰的划定出个人隐私信息的界限，辅助行政机关在政府信息公开中加强对个人隐私的保护。

（二）优化个人隐私保护的程序机制

对于行政机关开展政府信息公开工作而言，只有完善的程序机制才能够保障对于个人隐私的保护。[9]优化个人隐私保护的程序机制，重点需要从两个方面来进行。其一，细化第三人通知机制。根据《民法典》及《个人信息保护法》，对于个人隐私这种敏感信息的处理，需要明确告知当事人，并且取得当事人的明确同意。换言之，在政府信息公开涉及第三人个人隐私时，无论是属于依申请公开还是依职权主动公开的情形，行政机关都应当第一时间将涉及第三人隐私的情况及时告知当事人以征求其意见。现有的公共利益优先的思想本位下，对于不公开个人隐私会对公共利益造成严重损害的情况中，行政机关公开该信息无需取得第三人同意，但是否需要征求其意见规定不明。因此，应当将该种通知机制普遍运用到政府信息公开涉及第三人隐私的各种情况当中去，以使得公开信息作出的决策能够有第三人参与其中，提升决策的科学性与民主性，降低不当公开损害第三人隐私的可能性发生。其二，落实公共利益审核机制。公共利益作为一种抽象概念，所涉及的范围较广，在审查的过程当中需要设置更加精细化的程序以使得决策更加科学。例如，可以通过总结实践案例的情形，将涉及公共利益公开的情形类型化，总结出一般的结论并形成相应的文件。在遇到类型情形时，通过联席听证等形式来具体权衡公共利益与个人利益之间的得失，强化对信息公开中个人隐私的保护。

（三）健全个人隐私保护的权利救济机制

“无救济即无权利”，健全救济机制也是强化政府信息公开中个人隐私保护的重要方面。对于个人隐私这种私密性较强的信息而言，其救济机制在考虑一般救济所需要的赔偿数额以外，还需要充分考虑救济措施的时效性。[10]互联网时代，信息一旦发布就失去了发布者的控制，进入了自由传播模式。信息发布的时间越长，其所传播的范围就越广，造成的影响也就越大。因此，对于个人隐私保护的救济机制，必须设置“一键停止”与消除影响双轨模式。倘若隐私权人认为政府信息公开所发布的内容涉及对其个人隐私的侵犯，可以走快速通道进行初步判断，在相应的裁判主体认为其提供的初步证据与意见可以证明公开不当时，可以先行撤除公开内容。在经过了正式的复议或者诉讼以后，如果确实存在公开不当的情形，再进一步的消除前期公开所造成的不良影响。此外，关于赔偿数额的计算方式也需要进一步明确。实践当中，由于隐私权被侵犯所造成的损失数额难以计算，受损人往往难以获得充分的救济。对此，可以考虑在搜集大量赔偿案例的基础上，结合不同地区的具体经济状况，设置最低赔偿标准，并且融入相关的衡量因素，以使得赔偿数额能够具备基本的量化标准。如果受损人存在明确的损失数额，则按照其具体损失来进行计算，计算数额未达基本赔偿标准的，由当事人选择赔偿方式。如此一来，政府信息公开所造成第三人个人隐私受损的救济则可以获得较为充分的弥补，一定程度上实现了对个人隐私保护的强化。

五、总结

政府信息公开制度是对社会公众知情权的保障，有利于形成对政府工作的监督，推进服务型政府建设的进程。然而，随着政府透明度不断提升，如何能够在政府信息公开的过程中保护好个人隐私也成为了社会公众关注的问题。强化政府信息公开中个人隐私保护，具有充分的理论依据，包含信息自决权理论与比例原则等。当前的政府信息公开