我国地方政府债务管理的制度变迁

改革开放四十年间，中国地方政府债务制度经历 范治理的深刻变革。本文基于制度 理论框架及已有文献和笔者调研，系统梳理了1978 年至今地方政府债务管理的阶段性特征，揭示了"前门"与"后门"的动态博弈逻辑。研究表明：债务制度演进始终在财政风险防控与经济发展需求间寻求平衡；2014 年新《预算法》构建了"限额管理+债券化+风险预警"的现代治理框架；而隐性债务治理、市场化约束强化及财政金融协同将成为未来改革关键。本研究成果为健全地方政府债务长效机制提供理论参照。关键词：地方政府债务 债务管理 地方政府融资平台

一、引言

在中国经济转型的宏大叙事中，地方政府债务始终扮演着双重角色：既是基础设施投资的重要引擎，又是财政金融风险的潜在载体。改革开放以来，伴随分税制改革深化与城镇化进程加速，地方政府融资需求持续扩张，债务管理制度随之动态调适。从早期法律空白期的自发举债，到新常态下的规范治理，这一演进过程深刻反映了中央与地方财政关系的重构逻辑。根据审计署数据，2013 年全国地方政府债务规模已达 17.89 万亿元，至 2023 年增至 40 万亿元以上。在此背景下，厘清债务制度变迁的内在逻辑，对防范系统性风险、构建现代财政制度具有重大现实意义。

回顾我国政府债务的发展历史，我国政府债务特别是地方政府债务的积累有其逻辑合理性。本文试图对改革开放以来我国地方政府债务管理进行系统梳理，总结地方政府债务管理的特点并给出地方政府债务管理的未来趋向和政策建议。

二、制度变迁的阶段性演进

在中国，地方政府债务的发展经历了从被动到主动、从无序到有序的转变，这一过程与国家经济改革、财政体制和金融市场的发展紧密相连（毛捷和徐军伟，2019）。地方政府债务管理大致经历了六个阶段（马恩涛，2019）：

（一）制度空白期的自发探索（1978-1994）

改革开放初期，财政体制处于"分灶吃饭"向分税制过渡阶段。1985 年国务院发布《关于暂不发行地方政府债券的通知》，在法律层面彻底关闭地方政府直接融资渠道。然而，地方发展冲动催生了变通机制。1987 年上海久事公司成立，开创了"政府授权、企业运作"的融资新模式；1992 年上海城投发行首单"准市政债券"，通过企业债名义为南浦大桥等项目融资5 亿元。此阶段呈现两大特征：一是法律明令禁止与地方实践突破形成鲜明反差，二是融资平台作为制度创新的产物开始萌芽。至 1994 年分税制改革前，全国已有28 个省级政府通过各类渠道形成隐性债务，为后续债务扩张埋下伏笔。

（二）融资平台扩张期的风险积累（1994-2008）

1994 年分税制改革显著上移财权，但事权下沉导致地方财政收支缺口扩大。旧《预算法》第28 条明确禁止地方政府发债，《担保法》第 8 条亦限制财政担保行为。在法律"前门"紧闭背景下，1997 年亚洲金融危机催生了制度突破。国家开发银行创新推出"芜湖模式"：以财政还款承诺为信用背书，通过"打捆贷款"方式将城市基建项目整体授信。该模式迅速在全国复制，融资平台数量从 1998 年的 300 余家激增至 2007 年的 5000余家。2006 年银监会统计显示，平台贷款余额达 1.1 万亿元，占商业银行贷款总额的6% ，部分区域债务率已超 100% 。此阶段债务风险呈现隐蔽性、分散性特征，土地抵押融资渐成主要增信手段。

（三）危机应对期的债务井喷（2008-2010）

2008 年全球金融危机触发政策转向。为落实"四万亿"刺激计划，2009 年央行联合银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整的指导意见》（银发〔2009〕92 号），首次明确"支持有条件地方政府组建投融资平台"。政策闸门开启引发债务激增：融资平台数量从2008 年的 3000 家飙升至 2009 年的 8211 家；平台贷款余额一年内增长 4.3 倍，2009 年末达 7.38 万亿元。典型案例如某中部省份城投债发行量从 2008 年的 15 亿元骤增至 2010 年的 210 亿元。债务资金集中流向铁路、公路、机场等基建领域，虽短期稳定了经济增长，但也导致债务率快速攀升。审计署 2011 年审计显示， 53% 的市级政府

债务率超 100% ，风险预警信号凸显。

（四）风险防控期的制度重构（2010-2014）

欧洲主权债务危机促使中央政府转向风险防控。2010 年国务院发布《关于加强地方政府融资平台管理通知》（国发〔2010〕19 号），开启"堵后门"进程：要求剥离平台政府融资职能，清理 2.8 万个"空壳类"平台；财政部 463 号文（2012）严禁土地储备抵押融资。与此同时，"开前门"试点稳步推进：2011 年在沪浙粤深试点"自发代还"地方债，2014 年将"自发自还"范围扩至十省市，当年发行地方政府债券 4000 亿元。此阶段形成"双轨并行"特征：一方面通过债务甄别将14.34 万亿元存量债务纳入监管（2013 年审计数据）；另一方面探索建立规范化的债券融资渠道，为全面改革铺路。

（五）法治化治理期的体系成型（2014 至今）

2014 年成为制度变迁分水岭。新《预算法》第35 条首次赋予省级政府法定举债权，国务院 43 号文构建"借、用、还"全链条管理体系：一是实行限额管理，2015-2023 年累计设定债务限额 45 万亿元；二是推进债务置换，通过发行 3.2 万亿专项债券置换高息贷款，年节约利息 2000 亿元；三是严控新增隐性债务，财预〔2017〕50 号文明令禁止PPP 保底承诺、政府购买服务异化等行为。2018 年中发 27 号文建立终身问责机制，2023年"一揽子化债方案"推进特殊再融资债券发行。当前制度框架已形成"限额控制、预算管理、债券主导、风险联防"的现代治理模式。

三、建议与结论

（一）结论

中国地方政府债务制度四十年变迁，本质是财政治理现代化的探索历程。从早期"法外运行"到今日"法治化框架"，反映了国家治理能力的显著提升。当前制度已实现三大突破：债券融资主渠道确立、全周期预算管理成型、终身问责机制构建。未来改革需着力破解隐性债务治理难题，通过财政体制深层次改革、金融市场约束强化及数字技术赋能，构建"举债有度、风险可控、运行高效"的现代债务治理体系，为高质量发展筑牢财政安全屏障。

（二）建议

深化财政体制改革，厘清中央与地方事权划分，健全地方税体系。探索消费税分享改革，培育稳定税源，从根本上缓解地方财政压力，弱化过度举债动机。

构建全口径债务监测体系建立"财政+金融"协同监管机制：将融资平台、国企债务、社保缺口纳入财政承受能力评估（FAA）；运用区块链技术构建债务信息共享平台，实现穿透式监管。

创新市场化风险化解工具，试点地方政府债务重组机制：对高风险地区发行特殊再融资债券；设立省级债务纾困基金；探索基础设施 REITs 盘活存量资产，形成"投资-运营-退出"闭环。

参考文献：

[1]马恩涛.我国地方政府债务管理：历史回顾与未来展望[J].公共财政研究，2019，（02）.

[2]毛捷，徐军伟.中国地方政府债务问题研究的现实基础——制度变迁、统计方法与重要事实[J].财政研究，2019，（01）

[3]审计署. 全国政府性债务审计结果（2013 年第 32 号公告）