遵义市临时用地土地复垦问题及建议

摘要：有效开展土地复垦工作是坚持资源节约和环境保护、促进土地可持续利用、积极践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”绿色发展观的重要举措。本文以遵义市为例，针对建设项目临时用地复垦的发展历程及存在的问题，提出了明确部门职责、加大公众参与力度、加强耕作层剥离了利用工作等对策建议。

关键词：临时用地；土地复垦；对策建议

１ 引言

随着我国社会经济的快速发展，各类建设项目的快速建设，建设项目在建设过程中对临时用地造成损毁后复垦恢复不到位的问题日益突出[1]。经调研发现，建设项目临时用地复垦工作存在地方对复垦政策把握不准、公众参与度不高等问题。本文通过梳理遵义市建设项目临时用地复垦发展历程及现状，总结归纳当前临时用地复垦存在的问题，提出了对策建议，为建设项目临时用地复垦工作提供参考。

２ 遵义市临时用地复垦的发展历程及现状

1988年10月国务院通过了《土地复垦规定》，各地相继开展了土地复垦工作。2011年后，国家陆续出台了《土地复垦条例》、《土地复垦条例实施办法》、《土地复垦方案编制规程》、《土地复垦质量标准》等法律法规和技术规范。为更好地将耕作层表土用于土地复垦，2013年12月，遵义市人民政府出台了《遵义市非农业建设占用耕地耕作层土壤剥离利用实施办法（试行）》（遵府办发〔2013〕6号），将非农业建设拟占用耕地适宜于耕作层土壤剥离用于土地整治复垦的培肥或客土，部分区域取得一定成效。2021年下发《市自然资源局关于规范临时用地占用耕地及永久基本农田审批的通知（试行）》，明确临时用地占用永久基本农田问题。遵义市的临时用地复垦工作逐渐得到重视，并取得了一定的成效：根据土地复垦相关数据，2022年以来，全市共批复了建设项目临时用地共277宗，用地面积1695.11公顷，耕地面积766.83公顷。根据2024年2025年遵义市开展的土地复垦活动“双随机一公开”的检查工作结果，绝大多数项目业主履行土地复垦义务情况较好。

３ 存在问题分析

3.1 土地复垦验收职责不确定

《土地复垦条例》规定：土地复垦义务人按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收，负责组织验收的自然资源主管部门应当会同同级农业、林业、环境保护等有关部门，组织邀请有关专家进行验收。但实际操作中，各部门之间的协调难度大，参与验收部门专家水平参差不齐，部分专家对其职责不了解，验收中对土地复垦验收质量把握不准确。

3.2 客观原因导致复垦后耕地数量、水田面积减少或质量等别下降问题

经调研存在因客观原因导致复垦后耕地数量、水田面积减少或质量等别下降问题。一是弃土场占用水田，因其地势的抬高，其灌水条件基本不再具备，再恢复为水田已不具备条件，故弃土场选址应尽量避免占用水田。如不可避免要占用水田，其复垦方向也不适宜为水田。二是高速公路大型取土场。在新建高速公路建设过程中，由于原有地表崎岖不平，会涉及到路基垫高、土地平整等工程，需要就近取土。大型取土场视复垦方案要求和挖坑深度，可选择性复垦为坑塘或者耕地，考虑到其复垦的难度之大和投入之多，优先考虑复垦为坑塘[2]。

对于复垦后耕地数量、水田面积减少或质量等别下降的，各地做法不一致。湖南省要求临时用地使用人缴纳与损失的耕地生产能力对应的土地复垦费，专项用于历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，特别是损毁耕地的复垦。遵义市各县（市、区）对耕地数量减少或质量降低处理办法不一致，第一类是没有采取措施，第二类是通过协商收取费用。由于没有明确的收费标准，部分县（市、区）收取费用遭到项目业主拒绝。

3.3 银行履约保函的两个问题

采用银行履约保函代替预存土地复垦费，作为政府改善营商环境的措施，减少了项目业主的资金压力。调研发现履约保函存在两个问题：一是部分项目银行保函的履约期限为审批期限（临时用地使用期限），未包含复垦期及管护期。二是采用银行履约保函代替预存土地复垦费，按照《办法》要求三方签订土地复垦费用使用监管协议，实践中存在部分银行只对在银行开户预存的项目签订三方监管协议，对项目业主造成困扰。

3.4 公众参与度不高

建设项目临时用地主要参与是政府主管部门、建设项目业主、村集体等，但是涉及村民参与度不高。一是根据2024年及2025年审查的临时用地土地复垦方案调研，对方案征求意见表采用意见表形式，绝大多数项目意见表上只有村委会主任签名及村委会签章，没有涉及村民参与；二是临时用地验收时，未邀请村民参加，复垦质量未充分征求使用者的意见，导致复垦后的土地农户满意度低等。

3.5 耕作层表土剥离开展不理想

根据《土地管理法》等规定，土地复垦义务人应当首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，剥离的表土用于被损毁土地的复垦。实践中施工单位剥离意愿不高，大多数采用压实的情况并未开展耕作层剥离，导致耕作层破坏。相关文件对于被占用耕地的表土层剥离作出了原则性要求，但没有明确哪个部门负责监督[3]。根据2022年-2023年统计数据测算，遵义市适宜开展耕作层耕地面积约600公顷，按耕作层平均剥离厚度 25cm测算，预计适宜剥离约 150万立方米。根据统计数据，实际剥离面积不到适宜剥离面积的30%。

4 对策和建议

4.1补充制定相关规定，明确部门职责，加强部门协调性

做好临时用地复垦管理工作，必须完善相关的政策法规，加强管理人员的业务水平。一是涉及的部门落实具体的责任主体，指定专人负责，加强部门的协调性；二是对于客观原因造成的耕地质量降低，省级制定耕地开垦费标准，地方制定补偿费收取标准及办法。三是强化土地复垦费用三方共管账户管理，对于采用银行履约保函的，自然资源部门应帮助项目业主解决三方监管协议问题。

4.2 加大公众参与力度

广纳社会和群众监督，营造社会参与的氛围，督促建设项目临时用地单位履行复垦义务。一是土地复垦方案编制时，鼓励群众的参与，复垦方向或者复垦标准征求使用者的意见，将群众参与程序作为审核土地复垦方案的重要环节；二是在土地复垦验收环节，将临时用地所属者设置为验收的成员之一，加强监督把关验收的质量。

4.3 加强耕作层剥离了利用工作

贵州省中低产田土比重高，其中土层薄、土壤质地差是导致耕地质量等别不高的两个重要因素，保护利用好耕作层土壤对提高中低产田土质量和弥补耕地后备资源土壤先天不足尤为重要。

参考文献

［1］刘璇.湖南省建设项目临时用地复垦标准研究［硕士学位论文］.长沙：湖南师范大学，2019.

［2］陈列忠.安徽省新建高速公路临时用地复垦模式与技术研究［硕士学位论文］.合肥：安徽农业大学，2015.

［3］邵丽萍，王刚奇.基层临时用地管理中存在的问题及建议［J］.中国土地，2022（4）：57-58.