市民化政策变迁

农业转移人口市民化的概念最早可以追溯到 2009 年 12 月召开的中央经济工作会议。会议明确提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”。此后，党的十八大报告于 2012 年首次明确提出“有序推进农业转移人口市民化”，进一步推动了这一概念的政策化和系统化。农业转移人口市民化是指农村人口在向城镇迁移过程中，通过制度赋权、能力提升和社会融合，逐步获得与城镇居民同等的权利保障、发展机会和身份认同，最终实现从传统农民向现代市民的转型过程。这一过程不仅包括户籍身份的转变，更涉及公共服务均等化、职业非农化、生活方式城市化和社会认同重构等多维度的系统性变革。

一、引导有序流动，完善权益保障

改革开放激活了中国市场经济，城市发展产生大量的就业岗位，对劳动力需求急剧增长，政策上对人口流动的现实有所松动，农民工进城的热情高涨。随着市场化改革的深入，户籍管理制度也开始松动，“盲流者”一词逐渐淡出公众视野。城市发展产生大量的就业岗位，农业转移人口主要以“农民工”形式存在，他们虽然进入城市工作，但在落户安居、社会保障、子女教育等方面仍面临诸多困难[1]。其本质原因在于城市工业化需求和城乡二元机制的矛盾。

2002 年党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”，打破“城市偏向”思维。党和国家开始转变城市偏向的政策价值取向，长期以来处于政策关注、公共资源配置弱势地位的“三农”问题终于获得了其应有的政策地位[2]。

张金凯、郑欣（2016）[3] 在研究农民工议题设置时基于中国学术期刊全文数据库（CNKI），搜集了2002-2013年的相关论文6883篇，而其中“社会保障”议题的研究数量高达 3129 篇。农民工为我国工业化发展和城镇化建设做出了具体贡献，但其基本权益却没有得到很好的保障。例如拖欠农民工工资问题一度成为被广泛关注的社会矛盾。自 2003 年全国启动清欠农民工特别是建筑业农民工工资行动以来，对拖欠农民工工资的治理十余年间，国家和政府出台的关于解决农民工工资拖欠的法律法规政策文件达到 200 多个。对农民工工资拖欠的政策关注度高于其他任何一个社会问题[4]。具有代表性的政策有，2006 年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提出“保障农民工合法权益”，首次系统性提出农民工权益保障框架，明确要求建立工资支付保障制度，解决欠薪问题。推动农民工参加工伤保险和医疗保险。2008 年实施《劳动合同法》，强制要求用人单位与农民工签订书面劳动合同，明确最低工资标准、工时制度及社会保险缴纳义务。2011 年实施《社会保险法》，将农民工纳入城镇职工基本养老保险、医疗保险和失业保险体系，允许跨省转移接续社保关系。在一系列措施下，农民工的权益有了基本保障，2008-2012 年，农民工劳动合同签订率从 20% 提升至 65% ，工资拖欠率从 4.1% 降至 1.5% 。农民工生活条件、社会地位都得到了改善，为市民化阶段打下了坚实基础。

二、推进新型城镇化，加快社会融入

到 2012 年，我国城镇化率接近 53% ，但是规模庞大的农民工群体既没有城市市民的地位与身份，也没有享受到与城市居民同等的权益。另一方面，1980 年以后出生的新生代农民工在个人特征、成长经历、外出动因与老一代农民工存在差异。新生代农民工对城市生活和市民身份有着更强烈的向往，对现代文明和生活方式有着高度的认同，这种代际分化所带来的社会态度、身份认同、价值取向、参照目标、行为选择、社会融入等方面的差别，使新生代农民工定居城市意愿高于老一代农民工 [5]。农业转移人口的诉求逐渐从“生存保障”转化为“身份认同”。

在这样的背景下推进农业转移人口市民化成为国家推进新型城镇化战略的重要抓手。更多政策开始推动“同城同权”。2015 年12 月国务院发布《居住证暂行条例》（国务院令第 663 号），开始在全国确立了统一的居住证制度，进一步保障非户籍人口的市民化权利，通过强化医疗、教育、养老、住房等公共服务供给，为非户籍人口稳步在城市发展创造有利条件。2022 年《“十四五”新型城镇化实施方案》要求深入推进以人为核心的新型城镇化战略 ， 同时坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务。让农业转移人口真正在城市能够进得来、住得下、留得住。在这一思想的指导下一系列政策工具开始实施。最显著的是对户籍政策的改革。早在 2020 年 4 月，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》就提出，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。2024 年《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》对今后 5 年深化户籍制度改革作出明确部署，提出全面落实城区常住人口 300 万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口 300 万至 500 万城市落户条件，完善城区常住人口 500 万以上超大特大城市积分落户政策。

市民化政策从“保障权利”到“社会融入”的转型，折射出了中国特色的城镇化道路。党的二十大报告提出要“推进以人为核心的城镇化建设”，通过让农业转移人口与城市本地居民同等的享受社会保障、公共服务，加快农业转移人口的社会融入与身份认同，才能更快更好的推进新型城镇化。

参考文献：

[1] 李燕凌 ， 李民梁 . 农业转移人口市民化政策间断均衡变迁及其内在机理 ——基于 658 份政策文本的分析 [J]. 人口与经济 ，2025，（3）： 84-98.

[2] 姚德超 ， 刘筱红 . 农民市民化政策范式变迁与发展趋势——基于政策文本的分析 [J]. 中国农业大学学报 （ 社会科学版 ），2016，33（6）： 30-36.

[3] 张金凯 ， 郑欣 . 从“中央一号”文件看我国农民工研究议题设置 [J]. 经济体制改革 ，2016，（1）： 85-90.

[4] 何晶. 传统主流报纸对农民工“讨薪”事件的媒介呈现分析（2002-2015）[J]. 国际新闻界，2018，10：113-133.

[5] 卓玛草 ， 孔祥利 . 农民工留城意愿再研究——基于代际差异和职业流动的比较分析 [J]. 人口学刊 ，2016，（3）： 96-105.

作者简介：姓名：朱欢欣，性别：男，籍贯：安徽宿州，出生年月：1992 年3 月，民族：汉族，学历：2023 级MPA 研究生，研究方向：农业转移人口市民化。