山区土地开发整理面临的困境和路径探析

一、引言

土地资源是区域经济社会高质量发展的基础性要素，土地开发整理作为实现耕地总量平衡、优化国土空间格局、提升土地集约利用水平的关键途径，对保障粮食安全、促进乡村振兴具有重大意义。山区土地开发整理因自然条件限制，面临地块破碎、生态敏感、工程实施难度大等特殊挑战。测绘工程技术凭借其高精度、多维度、动态监测等特点，在土地资源调查、工程规划设计、施工管理与后期评估中发挥着不可替代的作用。

云南省昭通市作为典型高山丘陵区域，近年来在土地综合整治方面开展了多项探索，尤其是在引入社会资本、深化增减挂钩政策、实施国土综合整治项目等方面积累了宝贵经验。本文立足测绘工程技术专业视角，系统总结昭通市土地开发整理的实践路径与现实问题，以期为同类区域的土地资源管理提供理论参考与技术借鉴。

二、昭通市土地开发整理面临的测绘与工程困境

（一）地形复杂制约资源精准调查与评估。昭通市以高山陡坡地形为主，海拔高差大、坡度变化剧烈，传统地面测量手段实施困难、效率低下。宜耕后备资源仅占国土总面积的 1.2% ，且分布极为零散，地块破碎度高。现有耕地中旱地占比 96.25% ，水田仅占 3.54% ，远低于全国和全省平均水平。中低产田比例高达 90% ， 25^∘ 以上坡耕地占32.5% ， 6^∘ 以下平缓耕地仅占 6.29% 。这些数据的高精度获取与动态更新，亟需结合遥感（RS）、地理信息系统（GIS）和全球导航卫星系统（GNSS）等现代测绘技术进行空间分析与适宜性评价。

（二）测绘与工程设计实施难度大，工程质量控制困难。山区地势起伏大、交通不便，常规测绘设备进场困难，工程机械操作受限，土地平整、灌溉设施建设、耕作层构建等工程实施难度显著高于平原地区。新开发耕地亩均成本约 2.5 万元，且普遍存在土层瘠薄、肥力不足和灌溉配套率低等问题。约 65% 的新增耕地需经3–5 年改良才可达中等质量。尤其在水田开发中，受地形与水源限制，其占新增耕地比例不足 20% ，亟需通过高精度数字高程模型（DEM）和三维建模辅助工程设计，优化土方调配与灌排布局。

（三）占补平衡结构矛盾突出，动态监测能力不足。昭通市面临数量、质量、水田比例“三重失衡”，尽管近年垦造行动新增部分耕地，但预计用地需求仍存在 1.8 万亩缺口，补充耕地中高等别占比不足40% ，水田补充率仅为占用规模的 62% 。由于缺乏全过程动态监测技术体系，耕地变化情况难以及时掌握，影响了占补平衡的科学决策。此外，重大项目如新机场、高铁等建设进一步加剧用地压力，需构建“天空地一体化”的测绘监测网络，实现耕地资源实时巡查与预警。

（四）项目管护缺乏技术支撑，长期效益难以维持。目前土地开发整理项目普遍“重建轻管”，管护主体模糊，县乡权责不清，导致政府管不到、集体管不好、农户不愿管。因种植收益低、劳动力外流、市场风险大，部分新开发耕地面临撂荒风险。测绘与信息化技术可在后期管护中发挥重要作用，如通过多期遥感影像对比分析耕地利用状况，或利用物联网设备监测农作物长势，为精准管护提供数据支持。

三、测绘工程技术在昭通土地整理中的实践与应用

昭通市在推进土地开发整理过程中，逐步引入现代测绘与地理信息技术，提升项目管理的科学性和工程实施的可操作性。2023 年以来，全市实现新增耕地占补平衡指标 1.65 万亩、粮食产能 475.85 万公斤，入库“大占补”耕地指标 4.53 万亩，保障了 200 余个农村非经营性项目用地需求。

（一）测绘与空间信息技术支持下的资源调查与项目规划。以第三次国土调查和年度变更调查数据为底图，结合林草、农业等多部门数据，昭通开展了耕地后备资源专项调查与适宜性评价。利用高分辨率卫星影像和无人机航拍，生成高精度 DEM 和 DOM，识别潜在可开发地块，并基于 GIS 进行坡度、坡向、汇水分析等，辅助决策地块布局与整治方向。

（二）无人机与遥感技术在项目监测与管理中的应用。在项目施工阶段，利用无人机进行正射影像采集和三维建模，实时监测工程进度与土方平衡，辅助工程量审核与质量评定。在生态修复和高标准农田建设类项目中，多光谱遥感被用于植被覆盖度分析、土壤水分反演和作物长势评估，为项目效果评价提供定量依据。

（三）信息化管理平台构建与多部门协同。昭通推动建立了市级土地开发整理项目数据库与信息管理平台，整合项目立项、规划设计、施工进展、验收评价等全流程数据，实现自然资源、农业农村、林业等多部门数据共享与业务协同。该平台具备空间查询、统计分析和报表生成功能，显著提升管理效率和透明度。

（四）群众参与与权益保障中的测绘信息公开。在项目选址、规划与实施阶段，通过图纸公示、村民会议和移动端地图应用等方式，增强项目信息公开与村民参与。结合测绘成果明确土地权属与地块边界，避免地类争议，保障群众知情权和监督权。

四、测绘工程技术支持下的优化对策与建议

（一）深化天空地一体化调查，构建资源“一张图”。以“三调”成果和遥感本底数据为基础，整合多源测绘地理信息数据，建立耕地后备资源三维“一张图”管理系统。结合机器学习与影像解译，开展耕地潜力自动识别与分级评价，提升项目选址的科学性和可行性。

（二）强化测绘在工程全过程管理中的应用。在工程设计阶段，推广使用倾斜摄影和激光雷达（LiDAR）技术，获取高精度地形数据，优化规划设计方案。在施工阶段，借助无人机和传感器网络，实时监测工程质量与施工合规性。推行“工程测量 + 监理”双控机制，落实工程质量终身责任制。

（三）建立智慧管护机制，实现耕地利用动态监测。项目验收后，应及时完成测绘成果和管护资料的移交。建议利用卫星遥感与无人机定期巡查，监测耕地利用状况和作物种植情况。探索建立“指标收益反哺管护”机制，将部分新增耕地指标收益用于数字化管护平台建设与运行。

（四）推动测绘与工程管理的跨领域协同。加强测绘工程技术人员的土地整治专业知识培训，同时增强土地管理人员的技术应用能力。鼓励测绘单位、规划设计单位、工程企业协同合作，共同参与山区土地整治关键技术研发与推广。

（五）构建多元投入与政策激励机制。在市级层面统筹社会资本参与土地整治的激励政策，明确指标分成与资金补助标准。支持县级利用测绘数据包装项目、开展融资，鼓励农村集体经济组织与农户以劳动力、土地入股方式参与项目，形成可持续推进机制。

五、结论与展望

昭通市的实践表明，山区土地开发整理是一个涉及多学科、多技术的系统工程，现代测绘工程技术在资源调查、项目设计、施工管理与后期监测等方面均发挥着关键作用。面对山区地形复杂、生态脆弱、工程难度大等现实约束，必须突出技术引领与机制创新，强化测绘地理信息与土地工程管理的深度融合。

未来，应进一步推动土地开发整理从以“增量”为主导向“提质增效”和“生态协同”转变，加强遥感、物联网、大数据、人工智能在土地综合监管与智慧决策中的应用。昭通经验对我国西南乃至全国同类型山区的土地整治具有参考意义，可在技术集成、政策配套、管理模式等方面提供实践范本。（昭通市土地开发整理中心邓鸿雁）