土地执法中违规建设问题的调查与治理路径研究

引言

近些年来，经济飞速发展，人口持续增多，城市化进程明显加快。但是城市化进程中违规建设问题大量出现，给土地资源管理造成严重难题，违规建设违背了国家法律法规，破坏了土地利用规划的科学性和合理性，极大影响了城乡环境的美观和谐。所以，深入探究土地执法中违规建设问题，剖析其成因，探寻有效的治理途径，对土地资源的合理利用与保护，推进城乡环境的可持续发展意义重大。

1 意义

土地执法中的违规建设问题治理有着重要的理论与现实意义。从理论角度看，违规建设问题治理丰富了土地治理和公共管理理论，为中国土地管理制度转型期的演进提供新视角，违规建设问题涉及政府、市场和社会等多方主体，其研究有利于加深对制度执行、政策传导和利益博弈的认识。从实践角度讲，违规建设问题破坏土地管理秩序，还威胁粮食安全、生态安全和可持续发展，违规建设问题治理得当与否，直接影响国土空间规划实施效果、新型城镇化推进质量和乡村振兴战略落地情况，违规建设问题治理研究。给完善土地执法体系，提高治理能力现代化水平赋予了重要参照，有益于国家治理体系和治理能力现代化。

2 违规建设问题的成因分析

2.1 政策法规不完善

政策法规体系不完备是违规建设问题产生的制度根源，现有土地管理法律法规具有一定的落后性，很难完全契合快速城镇化的进程中出现的新情况、新问题，法律条文之间的联系欠佳，各部门出台的政策存在抵触之处或者有真空地带，这为违规建设给予了可趁之机，处罚标准制定不合理，违法代价过小未能形成足够震慑力。一些条款不具备实际可行性，执行过程里过于随意，缺少约束性规定，规划体系残缺，土地利用规划同城乡规划、产业规划等缺少有效的协调机制，致使建设行为缺少具体的指引方向，法律法规修订滞后。对新发展出的业态以及新型建设模式没有做出规定，无法满足当前的管理需求，这种制度上的漏洞成了违规建设发生的客观因素。

2.2 监管体制缺陷

监管体制存在系统性缺陷。这是违规建设问题蔓延的主要机制性缘由，土地执法监管职责被分散到多个部门，缺少统一的协调机制，造成监管被切割，责任变得虚无化，基层执法力量短缺，专业人员少，技术手段落后，不能做到全方位，全天候的监管。各个部门之间的信息隔绝严重，规划，建设，国土等部门的数据不互通，无法形成监管合力，执法程序不正规，自由裁量权太大，有选择性执法和运动式执法情况出现，技术监管手段应用不充分，遥感监测，大数据分析等新技术没有得到全面应用。监管问责机制不完善，对监管失职行为追究不严厉，不能形成有效的责任约束，这些体制性缺陷大大降低了土地执法的效果。

2.3 地方政府行为偏差

地方政府的土地管理行为偏差推动了违规建设的出现。在 GDP 考核的背景下地方政府为了加快经济发展盲目追求发展的速度，并默许、放任了违规建设行为。地方政府土地财政收入过于依赖土地，导致其面对违法用地时选择了纵容甚至主动规避审批土地。不同部门存在利益保护的现象，各职能部门出于部门利益的考虑会采取不同对待和处理方式。官员任期制使地方官员具有短期行为的倾向，在治理违规建设时只考虑眼前利益，忽略了违规建设的长期危害。地方保护主义造成跨区域执法难以为继，违规建设多选择在交界区进行以逃避管理。地方政府在违规建设中的双重角色导致其在治理过程中成为不合格裁判员和运动员，大大影响了治理的公平性。

2.4 社会公众意识淡薄

社会公众法律意识淡薄给违规建设赋予了生长的社会土壤，部分群众不了解土地管理法律法规，不知晓建设活动的审批流程和要求。不经意间违反法律，经济利益驱使某些企业和个人故意规避监管，借违规建设获取额外收益，传统观念根深蒂固，“占地为王”思想依然存在，觉得在自家土地上建设理所维权意识与守法意识不相匹配，群众看重自身权益，却轻视守法义务。社会监督机制不完善，公众参与途径不通畅，很难形成有效的社会监督力量，这种意识上的问题让违规建设得到一定的社会认可，加大了治理难度。

3 违规建设问题的治理路径

3.1 完善政策法规

构建系统完备、科学严谨的政策法规，这是治理违规建设的基础所在，要推动土地管理法及其关联法规的修订完善进程，使得法律法规更加具有时代感与适应性。建立健全规划体系，协调好土地利用总体规划和其他规划的关系，搞清各类用地的边界以及用途管控需求。进一步优化执法标准，明确违法行为认定准则和惩罚幅度，缩减执法人员行使主观判断的空间，塑造起责任追究体系。界定不同类别的违规建设应当承担的法律责任，并明晰追究程序，制定相关配套政策，完备宅基地经营、集体经营性建设用地入市等详细实施方案，在法规层面构建严密的网状结构，使得违规建筑无藏身之地。

3.2 加强监管体制改革

深化监管体制改革是提升执法效能的重要措施，整合监管职能，创建统一的土地执法监管体系。杜绝多头管理现象，加强基层执法力量，配备足够的专业执法人员，改善执法装备状况，开展跨部门合作，创建规划，建设，国土等多部门联合执法体制，形成监管合力，采用现代技术手段，创建“天上见，地上查，网上管”的立体化监管体系。提升监管精确度，完善执法程序，规范执法行为，加大执法监督力度，保证执法公正性，创建考核奖励机制，把违规修建治理成果归入政府绩效考核范畴，增强监管动力。

3.3 强化地方政府责任

压实地方政府主体责任成为解决违规建设难题的重要保障，完善政绩考核体系，减少对 GDP 的考核比例，增加资源守护，生态创建等方面的考核权重，引领地方政府形成正确的经济发展观。构建领导干部自然财物资产离职审核制度，针对土地管理责任执行终身追究，巩固问责手段，严厉惩办纵容，包庇违规创建行为，达成震慑作用。推进政务公布，将土地审查，执法处理等信息向大众公布，接收民众监督，推动有关部门协作，以地方政府为组织核心，多个部门协作的治理创建体系，防止互相推脱。采取多种措施真正激发地方政府治理违规建设的动力。

3.4 建立多部门协同治理机制，促进信息共享与联动响应

在治理违规建设的过程中，单打独斗很难形成合力，所以，创建多部门协同治理机制十分关键，各个相关部门要冲破信息壁垒，做到信息共享，保证违规建设问题出现的时候，可以立刻联动应对，营造出治理合力，规划，建设，国土等部门要加强交流协作，一起制订并执行相关政策和标准，保障建设活动合法又规范，还要创建起定期联席会议制度，及时交流工作推进情况和经验，一同处理治理过程中的问题和难题，而且，还要加大对社会组织，企业和大众的交流协作力度，塑造起多种治理主体，通过引进第三方评定，大众参加等办法，改进治理透明度和公信力，促使违规建设问题得到解决。

3.5 提高社会公众意识

提高全民法治观念是治理违规建筑的长效机制，开展普法宣传，创新宣传形式。提升群众对土地管理相关法律、法规的知晓度和认同感，完善公众参与机制，拓宽投诉举报渠道，引导群众积极举报违规建设行为。建立诚信体系，把违规建设行为计入社会信用体系中，增加违规建设成本。发挥基层组织作用，村 ( 社区 ) 委员会负责违规建筑的发现与制止工作。培养社会组织，扶持社会组织，让专业人士参与违规建筑治理。多方位、多维度、多层次打造一个社会环境，实现共建、共享、共治的格局。使群众养成自觉守法、尊法、学法、用法的好习惯。从根源上杜绝违规建设的行为。

结语

违规建设问题的治理是一项繁杂且艰巨的工作，要靠政府、市场、社会等各方面一起努力。通过完善政策法规、改进监管体制革新、加大地方政府的责任、提升社会公众的意识等综合措施的执行，我们可以慢慢形成起一套科学有效的治理体系，给土地资源的合理利用和保护给予有力的保证。而且，我们也应当清楚，治理违规建设问题不是短时间内就能完成的事，要不断持续推进，不断完善，只有这样，我们才可能做到城乡环境的和谐和美丽，促使经济社会向着可持续的方向发展。

参考文献

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