经开区招商引资审计应关注的三个重点问题及对策建议

经济开发区是各级政府吸引社会投资的重要载体，开发区根据国家相关产业政策，在企业用地、纳税等方面向入驻企业提供一些优惠政策，吸引各种资金和实体投资兴办企业，以带动当地经济发展。招商引资是经开区发展之基，笔者在审计中发现，经济开发区管理委员会作为经济开发区的管理单位在招商引资工作中容易出现违规制定优惠政策、合同订立不规范、后续履约监督管理不到位等问题，甚至有些招商引资优势不明显，经济相对落后的地区为了招大引强，不惜让渡部分经济利益，最后掉入招商引资骗局。

一、审计重点

（一）招商引资政策制定及执行情况。一是政策制定情况。关注各开发园区自定的招商引资政策是否合规，重点关注“一企一策”、“一事一议”项目。重点审查招商引资制定的优惠政策是否变相减免土地出让金、越权减免税收等行为。二是合同协议签订及履行情况。招商引资协议通常约定了对企业的优惠条款，部分条款可能引发招商引资双方的权利义务不对等，对赌条款缺失、对投资方约束条款不明可能会导致政府只有义务没有权利，企业只有权利没有义务。三是决策程序履行情况。核查重大招商项目是否履行“三重一大”决策程序，关注领导干部干预招商、未开展可行性研究即签约的情形。四是项目运行情况和绩效情况。结合项目开展实际情况，对引进企业运行情况进行延伸审计，核实项目投资、纳税情况等，实地检查是否存在企业落地不久后撤离，尤其应重点关注轻资产企业，防范虚假招商引资、违规骗取财政资金等问题。对于重大问题，要注重分析问题存在的具体表现形式、违约责任主体及实质性后果等。如近期实施的某开发园区项目专项审计调查中，发现某园区与企业签订招商引资协议，约定入库税收作为扶持资金返还企业，将项目用地挂牌成交价高于 5 万每亩的部分采取即收即返的形式返还，如达到约定的投入产出，开发区管委会将该公司缴纳的项目建设用地的土地款全额返还。该协议签订后，企业经营困难，连续多年亏损，由于相关人员对招商引资政策研究不透彻、履职不到位，签订了明显损害政府权益的条款，致使财政资金巨额亏损。审计组对违纪违法问题线索进行了移送处理，相关责任人被立案调查。

（二）土地开发及出让情况。土地是经开区最重要的资源之一，土地资源的有效利用直接关系到区域经济的发展速度和质量。土地招商引资审计的主要内容有：一是土地出让合规性。整体了解开发区国有土地开发及出让的规模、类别、金额等总体情况，审查商住用地出让金征收管理情况，有无先征后返土地出让金或少收出让金，重点核查“收支两条线”执行情况，识别虚增空转、坐支挪用等行为，核查土地招拍挂程序的完整性、出让金缴纳情况，是否存在违规办理土地使用权证、违规分隔登记或变相减免出让金行为。二是土地利用效率。延伸调查相关的用地企业，有无企业购入土地后多年未开工建设或项目进展缓慢，造成土地闲置或低效利用等情况；同时关注土地用途与规划的一致性，防范“圈地不用”现象。三是土地抵押融资风险。核查土地权证违规抵押、未缴足出让金即抵押融资等问题，防止非法抵押担保引发财政风险。对于一些重点项目，经开区管委会为了支持区内企业发展往往会提供土地办证等一系列融资支持，需要比对经开区内的土地权证有无违规抵押、有无违规办理他项权证的情况；有无未按规定办理土地登记，为土地储备提供非法抵押担保。有无不履行土地出让、划拨等供地手续（划拨土地不具备在市场上实现的条件），违规向融资平台供地并办理抵押融资登记的。比如某经开区责成国土资源部门对尚未足额缴纳土地出让价款的地块进行分割登记，用于企业抵押融资。

（三）平台公司的借款及对外担保情况。园区平台公司作为开发区投资建设的重要实施主体，兼有基础设施建设、推动招商引资、产业孵化等多重功能，平台公司的融资负债和对外担保是整个园区及财政的风险隐患。为了支持园区项目建设，管委会通常会对园区企业给予一定的资金扶持和融资支持。园区平台公司借款及对外担保审计重点内容主要有：一是核查隐性债务风险。识别“明股实债”与非标融资，核查平台公司股权投资协议中的固定回报条款、回购承诺等变相兜底行为，识别通过信托、资管计划等非标渠道融资的隐性债务风险。二是担保规模与集中度。重点审查平台公司对外担保总额是否超过净资产 50% ，如某经开区担保余额占净资产38.08% ；单户最大担保金额占比是否过高，如单户占比 52.98% ）；以及被担保企业是否集中于关联方或高风险行业。

三是担保决策合规性审查。核查担保事项是否履行“三重一大”集体决策程序，反担保措施是否有效，审查反担保资产的真实性、估值合理性及法律效力，避免虚增反担保价值或重复抵押。四是资金使用效益与风险传导。穿透式审计给企业的担保贷款是否实际用于项目建设，是否存在挪用至“僵尸企业”或关联交易。结合被担保企业经营数据，如亏损、债务违约记录等，评估平台公司代偿可能性。平台公司的借款及对外担保还应关注其他关联公司的借款及担保，这些借款最终由平台公司承担连带担保责任，增加政府隐性债务风险。以某审计项目为例，某园区平台公司对园区企业的项目建设的融资贷款提供担保，因公司经营不善，债务不能如期归还，平台公司因担保债务违约被列为失信被执行人名单并被起诉连带赔偿。同时，该园区平台公司还为园区企业融资提供了一系列的土地办证支持（该土地并未进行土地报批和招拍挂程序）。最终由于企业经营不善，园区相关管理者对于支持的担保贷款疏于管理，未及时有效控制风险，园区面临各种赔偿，给财政造成重大损失。审计发现后对相关责任人进行了移送问责。

二、对策建议

（一）完善合规审查。一是建立政策合规性双审制。由司法、财政、自然资源等部门联合组建政策审查专班，对“一企一策”“一事一议”项目开展合规性筛查，重点核查土地出让金变相减免、越权税收优惠等违规行为。二是明确核心条款约束。在协议中明确固定资产投资强度、亩均税收等指标和土地退出（如闲置超 2 年收回）、违约责任等条款，避免权利义务失衡。合理设计对赌协议。对轻资产企业增加实缴资本验证、分阶段奖补条款。三是推行负面清单。明确禁止引入高污染、高能耗及“空壳公司”项目，优先支持符合产业规划的科技型企业。四是完善决策程序。刚性执行“三重一大”决策程序。重大项目、重大担保事项需经行业专家、法律顾问、审计部门联合评审，杜绝领导干部违规干预。完善可行性论证机制，制定《招商引资风险防范指引》，对投资方背景、财务状况、环保风险开展尽职调查。五是强化责任追溯◦构建“审计+纪检”协同追责体系，对违规决策、利益输送等行为实施终身追责制。

参考文献：

[1]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].国发〔2014〕43 号；

[2]2014 招商引资审计问题与建议[R].合肥市审计局,2024；

[3]张昕,贾天雨.招商引资政策的七个审查要点[J].法律实务,2025(3): 45