优化地方政府专项债券管理的路径与研究

地方政府专项债券是支持基础设施建设和民生工程的重要资金来源，如何优化管理这一资金工具显得尤为关键。本文旨在探讨如何在新机制下优化地方政府专项债券管理，提高谋划水平、确保项目收益平衡、加快资金使用进度、强化资产管理，以及有效预防兑付风险。

1 提高谋划储备水平

1.1 预算规划和项目选择

预算规划与项目选择作为提升谋划储备水平的关键环节，对项目可行性与可持续性具有决定性作用。在预算编制过程中，应充分结合项目目标、市场环境及历史数据，通过自下而上与自上而下相结合的方式，系统梳理前期调研、设备采购等全周期资金需求，构建科学严谨的预算体系，并预留合理弹性空间。项目选择方面，需建立涵盖战略契合度、市场前景等多维度的筛选标准，运用成本-效益分析等量化方法评估项目价值，优先遴选符合国家政策导向、具备核心竞争力的优质项目。引入第三方专业机构对项目的经济可行性、财务可持续性、社会效益进行量化评估，建立“收益-成本-风险”三维评价模型。

依据《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发[2024]52 号）要求，专项债券申报应遵循“法无禁止皆可为”原则，适度放宽项目评审标准。鉴于当前经济下行压力下地方财力紧张，项目推进存在“资金未落实不敢评审招标”的困境，建议将专项债限额下达与国家两部委审核结果同步提前至项目实施前一年。同时，探索下放续发项目、绿色通道项目的审核权限至设区市或县市区，以此激发基层干事创业活力，推动项目高效落地实施。探索“项目组合打包”模式，将收益不足的公益性项目与高收益市场化项目捆绑，平衡现金流。

1.2 风险评估和应急预案

风险评估和应急预案是保障项目顺利推进的重要防线。在风险评估环节，需对项目全生命周期内可能面临的政策、市场、技术、财务等风险进行全面排查。通过实际调研、数据分析等方式，评估各类风险发生的可能性及潜在影响，明确风险严重程度并排序。同时，每年开展极端情景压力测试，比如模拟经济增速下降 2% 导致项目收益下滑 30% 的情况，评估区域偿债能力。针对不同风险，制定分行业的风险处置手册，像交通项目中断、环保项目政策变更等都有对应方案。此外，设立 I 级（重大）、II 级（较大）、III 级（一般）风险事件登记，不同等级对应不同处置权限与资源调配方案，确保应急处理有序高效，增强项目抗风险能力。

1.3 资金使用计划和监督机制

合理的资金使用计划和严格的监督机制是提高资金使用效率、防范财务风险的关键。资金使用计划应根据项目进度和预算安排，细化各阶段的资金拨付节点和金额，确保资金与项目需求精准匹配，避免资金闲置或短缺。建立动态资金监控体系，实时跟踪资金流向和使用情况，通过财务报表分析、资金使用绩效评价等手段，及时发现资金使用过程中的异常情况。加强内部审计和外部监督，定期对资金使用合规性、合理性进行审查，对违规使用资金的行为严肃追责。

2 完善项目收益平衡

2.1 项目收益评估和分析

在债务规模扩张与经济下行的双重压力下，专项债项目收益不及预期、偿债压力攀升，完善项目收益平衡机制成为防范债务风险的关键。项目收益评估和分析作为收益平衡的根基，需构建更具弹性的评估体系。不仅要全面考量显性与隐性收益，还应引入压力测试、敏感性分析等方法，模拟极端经济情景下的收益变化。结合专项债“两书一案”标准化编制要求，简化收益数据报送流程，同时优化收益评估标准，降低对单一收益指标的过度依赖，提升收益预测的可靠性。

2.2 收益分配机制设计

科学合理的收益分配机制是激发项目参与各方积极性的核心。设计收益分配方案时，需基于项目全生命周期的风险收益特征，对不同参与主体实施差异化激励。如对社会资本方采用“固定收益 .+. 超额分成”模式，保障其基本收益的同时激励提升运营效率；明确地方政府财政补助资金的投入条件与退出机制，避免长期财政负担。同时建立动态调整机制，依据项目实际收益与市场变化，及时优化分配方案，确保各方利益平衡。此外，鼓励项目创新收入模式，如：TOD 模式下土地增值收益、特许经营权转让、使用者付费等。

2.3 收益监测和调整措施

收益监测和调整措施是实现项目收益平衡的重要保障。需搭建多层级、多维度的收益监测体系，实时跟踪毛利率、现金流等关键指标。针对收益不达预期的项目，在收入端创新收费模式、拓展收入来源，在成本端优化运营管理、降低建设维护成本。对因客观因素导致收益严重不足的项目，严格落实政策，允许地方统筹财政补助、调度其他项目收入偿债，省级政府履行兜底责任。压实中介机构责任，规范项目实施方案编制，确保收益预测真实可靠，筑牢项目收益平衡防线。

3 加强资产管理与兑付风险防范

3.1 资产配置和投资管理

科学的资产配置和有效的投资管理是提升资产价值、防范兑付风险的核心环节。资产配置需根据项目的风险承受能力、资金需求和投资目标，合理分配各类资产的比例，实现资产的多元化组合。在投资管理方面，建立严格的投资决策流程，对投资项目进行全面的尽职调查和风险评估，避免盲目投资。加强对投资项目的投后管理，定期跟踪项目进展和财务状况，及时发现并解决潜在问题，确保投资收益的实现。通过优化资产配置和加强投资管理，提高资产整体收益水平，增强项目兑付能力。

3.2 兑付风险评估和控制

兑付风险评估和控制是维护项目信誉与投资者信心的核心环节。通过深度剖析项目现金流、债务结构及还款能力，运用财务比率分析、现金流预测等量化手段，精准识别潜在风险点。针对流动性风险，可优化资金配置、建立应急资金池；针对信用风险，强化合作方信用动态管理。同时构建风险预警机制，设定关键指标阈值，及时化解风险。此外，鼓励地方政府与保险机构合作开发专项债违约保险，分散系统性风险。

在此基础上，多渠道保障偿债备付金来源：加大财力下沉、调整收入划分比例、减轻县级支出压力并盘活存量资产。合理设置偿债备付金，依据债务风险与期限差异化提取比例，在年度预算、政府性基金及国有资本经营收益中安排资金，并实行专户管理、专款专用，确保资金安全独立核算，筑牢项目按时足额兑付的防线。

3.3 风险溢价机制建立

建立风险溢价机制是平衡风险与收益、增强项目抗风险能力的有效手段。风险溢价机制的核心是根据项目所承担的风险水平，合理确定风险补偿收益。在项目投资决策和收益分配过程中，充分考虑风险因素，对高风险项目给予更高的预期收益补偿。例如，对于市场不确定性大、技术难度高的项目，在收益测算时适当提高风险溢价比例。

4 结语：

优化地方政府专项债券管理对于提高资金使用效率、确保项目收益和防范风险至关重要。通过本文的研究，希望能为地方政府在专项债券管理方面提供指导和建议，推动地方基础设施建设和民生工程的顺利进行。

参考文献：

[1]石雨昕.国办发文优化完善地方政府专项债券管理机制[N].每日经济新闻,2024-12-27(002).

[2]欧阳剑环.地方政府专项债券管理机制优化完善[N].中国证券报, 2024-12-26(A01).

[3]李苑.国办发文优化完善地方政府专项债券管理机制[N].上海证券报,2024-12-26(001).