云南省环境行政公益诉讼诉前程序问题研究

一、诉前程序在本土流域生态中面临的类型问题和现实困境

（一）九大高原湖泊流域生活型人居环境损害

在九大高原湖泊流域都存在生活污水排放，在流域内人口居住区生活污水没有经过处理就直接排放，造成湖泊水质恶化。比如在滇池流域，从20 世纪 70 年代开始，就有大量的城市废水排入湖泊，造成了水体严重富营养化。

此类公益环境损害的恢复难度较大，不是短时间内能修复的，水域修复需要大量的资金，责任由流域所在地的政府承担，修复期内存在复杂情况，修复时限长。

针对九大高原湖泊流域生活型人居环境损害造成的公益损害，检察机关在诉前程序中，发出检察建议后，往往缺乏统一的监督平台，在公益恢复难度大、整改时间长的情况下，不利于监督的及时和有效性。

（二）九大高原湖泊流域农业生产环境损害

在九大高原湖泊流域，存在农业污染。九大高原湖泊流域是云南省重要的农产品主要产区，存在大量使用化肥和农药的情况。例如，在抚仙湖流域，三分之二的土地主要用于种植蔬菜和烤烟，据调查，农田农药化肥污染占水污染的百分之八十。没有被土壤污染的剩余化肥和农药通过地表流入水体中，导致水体富营养化。

九大高原湖泊流域的农业生产环境损害，由于每一年都会发生农业活动，造成的损害具有反复多发、损害面广等特点。农业生产活动损害中，损害公益行为人多为农民，缺乏资金承担能力，且也不能阻止其从事农业活动，检察机关虽然使用诉前程序，督促行政机关履职，但是容易激发群众的负面情绪，难以执行。

（三）九大高原湖泊流域环境风险型损害

在行政公益诉讼中，预防公益发生损害显得尤为重要，在重大损害时再进行修补，无疑会存在亡羊补牢的情形。在九大高原湖泊流域，同样存在很多风险型的隐形损害，比如再湖泊流域，由于围湖造田、堤坝建设等工程，对湖泊的周边环境造成一定程度的负面影响，使湖泊的修复和净水能力大大减弱了。

在实践中，对风险下造成的公益损害问题的法律规定具有抽象性，一般评价是否存在公益损害的风险，是从一般人的常理、客观因果、和相关经验对是否发生损害进行整体认定，具有模糊性，缺乏规范性。

三、云南环境行政公益诉讼诉前程序的完善

（一）落实诉前程序的跟进监督

1.对简单案件通过实地勘察、走访群众、查阅卷宗等方式监督

行政公益诉讼中，对于简单的案件，可以通过实地勘察、走访群众、查阅卷宗等方式进行诉前监督。首先，通过实地勘察可以发现行政机关在履职过程中可能存在的不履职或履职不当行为，例如，湖泊流域的污染源是否得到有效治理、生态修复是否按计划进行实施。

其次，通过走访群众，能够清楚地了解群众对于行政机关整改的情况，以及群众对案件的看法，增强监督的有效性。群众有时会掌握行政机关在公益整改过程中的一些具体情况，通过走访湖泊附近的居民，可以获取诉前监督中的一些线索，为检察机关办案提供证据。

2.对复杂案件委托专业鉴定机构对环境恢复情况进行定期鉴定

针对九大高原湖泊流域的复杂公益问题，行政公益诉讼诉前程序中需要委托专业的鉴定机构对环境的整改情况进行定期的鉴定，保证诉前监督程序的有效落实，比如，定期对被污染的流域进行水质检测。生态系统功能评估、生态修复工程效果评估等，充分发挥诉前程序在恢复公益中的作用。

（二）规范检察机关的调查取证权

1.为检察机关调查取证权提供配套保障

为发挥检察机关诉前程序的功能和价值，可以提升调查取证的技术手段。利用无人机的航拍技术对九大高原湖泊流域的生态环境进行拍摄，以获得湖泊环境、水质、污染情况等资料。利用卫星遥感技术对湖泊流域的环境进行定期检测，实时了解湖泊流域的生态环境情况。同时还可以利用大数据分析，对九大高原湖泊流域的相关情况进行分析，能有效预防风险型的公益损害。

另外，可配备专业的设备对环境、水质等进行检测。比如，提供专业的水质监测设备，对水质的酸碱性进行检测，配备土壤检测设备，对湖泊周围的土壤进行检测，为检察机关的诉前程序提供科学的证据依据。

2.加强调查取证时与行政机关的协作

打造三建立方式。一是建立检察机关与生态环境、自然资源、水利等行政机关的信息共享平台，实现数据互联互通，便于检察机关及时获取相关证据。二是建立检察机关与行政机关的联合调查机制，针对重大复杂案件，共同开展调查取证工作，提高调查效率和证据质量。三是建立定期沟通机制，检察机关与行政机关定期召开联席会议，通报案件办理情况，协调解决调查取证中的问题。

（三）完善行政机关履职判断标准

1.考量履职行为是否具有时效性

诉前程序中判断行政机关履职行为的实效性，可以从以下两方面入手考察：

首先，是否有效采取制止侵权或者防止损失扩大。检察机关以“穷尽履职行为”对行政裁量行为进行合理性审查时，不仅要看行政机关是否有行政作为，更重要的是看行政行为的有效性，即行政履职行为是否有效制止了侵害或者有效防止了损失扩大。其次，要客观、系统地考量行政履职行为。检察机关在行政公益诉讼中，要整体性、系统性地从法定职权、案件环境、措施手段、履职程序等多方面判断行政机关“不依法履职”，不能仅以是否达到检察建议，或者只追求国家利益或者公共利益圆满恢复为判断标准。

2.探索诉前行政自主修复机制

在行政机关既有整改意愿和整改能力时，应通过探索自愿修复机制保护公共利益，不用通过提起公益诉讼解决公益纠纷。笔者主要整理了以下公益修复机制：

首先，需要明确公益修复机制的不同方式。公益修复从时间、空间的延续性到履行完成的判断上都具有技术科学上的模糊性。 其实，公益修复是恢复原状的一种变通形式，包括直接修复、替代性修复、承担修复费用等不同方式。不论是哪一种修复方式，为了保障公益修复的效率和质量，检察机关都应该全程加强对行政修复行为的跟进和监督。

其次，公益修复费用是行政机关修复公共利益必须承担的货币责任，体现了对受损环境的救济责任。检察机关除了审查修复方案的合法和合理性外，还需审查公益修复资金的合法来源和用途的合理性，以及对行政修复过程中产生的修复资金有清晰的认识。

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