食品安全风险及其治理研究

市场化改革之前，中国的食品安全风险主要在于食品数量不足，民众关心的是能否吃得饱；市场化改革之后，中国取消了商品粮供应制度，此时食品安全风险主要体现在食品质量堪忧，民众关心的是能否吃得好、吃得放心；加入世贸组织后，民众更关心能否吃得营养和健康。进入新世纪以来，食品安全风险越来越多。食品安全风险主要是指某些食品对人体健康产生危害或不良后果的可能性和严重性，风险高低取决于不良后果发生的概率与不良后果的严重性。1 层出不穷的食品安全问题事件，成为国民心头挥之不去的阴霾。中国式现代化需要食品安全现代化，高质量发展离不开食品企业的高质量发展，食品安全无法实现，人民群众的安全感、幸福感、获得感就是空谈。

一食品安全风险的基本表现

农产品的潜在风险。粮食、蔬菜、水果等农产品在种植过程中易受到环境因素的影响，土壤、水源和大气等农业生产要素受到工业发展导致的污染，使农作物中残留有毒有害物质会损害人体健康。农作物在种植过程中为了增产、除草、防虫害等可能过量使用化肥、农药、激素等化学制剂；农产品在仓储、运输过程中可能会使用防腐剂、添加剂、催熟剂、膨大剂等化工制品，也会残留在农产品中并损害人体健康。转基因技术的安全性不确定。转基因技术主要在农作物种子上有所应用，其具有高产和抗逆性能好等特点，但转基因食品的安全行尚未得到充分了解，存在有毒性、过敏性、抵制抗生素等潜在隐患。

畜禽水产品的隐藏风险。畜禽养殖过程中容易发生大规模疾病或瘟疫，养殖户为了防止病害或缩短出栏周期往往在养殖过程中过量使用兽药、抗生素、激素等，甚至有不法养殖场主或养殖户使用“瘦肉精”等禁用饲料添加剂。鲜活水产品经常加入孔雀石绿等禁用药物，在运输过程中既可延长鱼类存活时间并使其体表色泽鲜亮，又对真菌、细菌、寄生虫有强效杀灭作用，可减低鱼类死亡率。但长期摄入含有孔雀石绿的食物，可能会对人体肝脏、肾脏等器官造成损害，还会污染水源。冷冻水产品中最常见的添加剂是磷酸盐，其主要有水分保持剂、抗结剂、稳定剂、凝固剂等作用，大量摄入磷酸盐会对人体产生危害，可能会导致缺钙、形成泌尿结石等疾病，体内磷酸盐浓度过高会加重高血压或心脏病等心血管疾病等。

加工食品的安全风险更突出。首先，食品添加剂过量使用及滥用。食品加工过程中广泛使用防腐剂、人工染色剂等食品添加剂，防腐剂使用量会影响保质期的长短、天然染色剂成本较高，为了降本增效，食品加工企业往往会选择大量使用防腐剂，使用成本较低的化工产品，但是这些食品添加剂过量使用及滥用会有致敏性、致突变性甚至致癌性、遗传毒性、神经毒性和生殖毒性，会对人体产生严重损伤或危害。其次，食品中的微生物超标。最常见的大肠杆菌、黄曲霉菌、金黄色葡萄球菌等，大肠杆菌常见于肉制品加工食物中，黄曲霉菌主要在米面油等加工食品中，食品微生物超标经常会引发食源性食品安全事件。再次，食品中可能出现异物。如在食品中出现纱布、胶带、指甲、有环物体等，这往往是加工企业操作不规范所致。此外，食品生产加工的包装材料也存在隐患，如方便面桶内壁可能含有荧光增白剂。一些食品加工企业生产车间卫生状况堪忧，食品卫生难以保障；缺少检验检测设备的企业，甚至不能保障产品符合食品安全标准。

餐饮业是食品安全风险的重灾区。在原材料选取方面，从非正规渠道采购蔬菜、肉类、水产品等，食材可能存在农药残留超标、腐烂变质等风险。在食材存储方面，不同种类的食材混放，造成交叉污染，生鲜食材没有及时放入冷藏或冷冻设备，造成细菌大量繁殖。若烹饪环境不卫生，容易滋生蟑螂、老鼠等害虫，产生食品安全风险隐患。为了追求菜品的色香味俱全、增加口感和卖相，过量或超量使用食品添加剂、着色剂、增稠剂等化学制剂，对人体健康有重大危害或隐患。还有一些餐饮业经营者使用假冒伪劣的食材，如用鸭肉等冒充牛羊肉等现象。

二食品安全风险存在的原因分析

食品安全风险从以往偶然发生的个别现象演变到如今的普遍现象成为重要社会问题，背后原因值得我们深思。

1.社会转型引发的社会失范

中国的城市化和工业化发展迅速，导致从农村向城市集聚的人口流动日趋明显。一方面农村人口急剧减少，那些曾经从事分散的小规模生产的农户越来越少，种植和养殖人群逐渐凋敝，继而分散且优质的农产品日益减少。另一方面城市人口急剧扩张，城市人口对食品的需求与日剧增。食品原材料愈发只能依赖工业化生产，最终形成优质食品供需失衡的现状。工业化飞速发展带来的食品安全问题不容忽视。工业化生产排出的废水、废料、废气中含有一定的有毒有害物质，这些物质污染了地下水和土壤等农业生产环境，导致一些地方的农产品存在重金属、有毒有害物质。农业生产中过量使用化肥、农药和化学制剂等情况，进一步加剧了土壤污染。环境污染对农产品的危害肉眼难辨，农业生产者或者意识不到风险，或者虽然意识到了相关风险，但是若降低风险会导致成本增加，出于自身利益考量，他们选择忽略食品安全风险。

2.行政行为干预市场行为的副效应

每次金融危机都会引发通货膨胀。食品行业往往先受到冲击，初期食品企业不敢贸然提高产品价格，通过大量囤积食品原材料来应对物价上涨，后期食品生产商渐渐承受不住原材料涨价的压力，只好提高产品的销售价格。由于食品价格决定重要民生问题，政府部门发现各种食品都有涨价的苗头，会出面约谈食品行业的龙头企业并出台相关文件限制食品企业提价条件或提价幅度，这种行政行为在一定程度上干预了市场行为、压缩了企业利润空间甚至生存空间。大型食品企业在价格管制下，可以通过承受一时的利润损失渡过危机，但是中小型食品企业本就是通过低价竞争获得生存发展机会的，很难高于大型食品企业定价进行竞争。在价格管制情形下，一些企业根本无法生存下去，要么转行发展要么采取变相涨价的方式获得生存。变相涨价的方式就是偷工减料或者以次充好，后一种方式明显增加了食品安全风险。

3.各自为政的多头治理困境

食品安全监管是政府职责交叉重叠最严重的领域之一，在中国有权进行食品安全治理的部门很多，农业部、科技部、卫生部（或卫建委）、商业部、工业与信息化部、工商行政管理总局、国家质检总局、国家食品药品管理局、市场监督局、国家出入境检验检疫局等诸多部门都有食品安全治理权力。这些部门的职能或有重叠或有交叉难免有监管模糊甚或监管空白地带，权力分散在各个部门，彼此间多是平等关系，有的部门有执法权有的部门没有执法权，一个部门很难调动其他部门的权力，相互之间也没有权力制约机制，除了运动式执法期间相互照顾下其他部门利益以方便实现共同目的，多数时间都是各自为政，分段治理的弊端是权力界限不清晰，无利可图或需要担责的各部门互相推诿，有利可图的会引发部门间争权夺利。从资源依赖理论的视角来看，基层政府的运动式治理是条块部门在资源相互依赖情况下的自发性合作过程，在法治化、科层理性化的推进过程中，具有不断强化的内在生成机理。但长期的集中整治、集中行动有可能带来政府正式组织制度权威受损的风险。2

4.消费者食品安全意识匮乏

消费者的性别、年龄、受教育程度、收入水平、居住区域等因素对其食品安全风险认知都会产生或多或少的影响。消费者的选择反过来会影响食品生产者的选择，如消费者对转基因食品的接受程度会影响食品生产商决定是否生产转基因食品加工；如果消费者只考虑食品的性价比会导致食品生产者在生产加工食品时更多考虑成本问题；如果消费者选择食品添加剂越少的食品，那么食品生产者才会考虑尽量减少食品添加剂的使用。消费者在购买农产品时对外观的选择偏好会导致农民在种植农产品时更倾向使用使农产品长相更好的农药或化学制剂，这样会大大提高农产品的安全风险。消费者掌握的食品安全风险知识有限，加上受时间、经济条件等因素制约，不愿在食品安全上费心，选购食品时贪图物美价廉和方便等特点，食品生产者会优先考虑影响食品销售的消费者偏好。

三食品安全风险治理的路径选择

1.鼓励农业产业化、集约化经营应对社会失范

各地不断涌现的农民合作组织初步显现了土地集约化经营可以实现农业产业化发展，能显著提高土地的经济效益。村集体可以灵活分配农户土地位置，对愿意集约经营的农户，将他们的土地分割在一处，对不愿集约经营的农户可以将他们的土地分配在他处，只要保证农户土地质量和数量不变即可。农业集约化经营，有利于农业技术的普及和机械化种植，促进农业产业化发展并实现农产品标准化的推广，还可以实现释放农业劳动力。结合农业技术，因地制宜地建设一批农产品生产基地，如无公害农产品生产基地、标准化生产示范基地等，吸纳释放出的农业劳动力，直接进行食品生产加工企业，食品的生产加工直接衔接有利于食品的全程可追溯，还能实现农业经济发展、环境保护和就业等社会效益同时兼顾的共赢局面。

2.完善法律法规与提升科技水平共同应对风险治理

完善法律法规，重视不合格食品召回及赔偿机制，强化食品安全法律责任。明确食品市准入标准、食品企业信息与信用档案公开，对食品企业的违法违规行为要有法可依、违法必究。降低市场主遵规守法成本的同时提高违法违规的成本。细化食品安全配套规范、提高其可操作性、提高食品安全标准。采用更严格的食品质量标准，要求食品生产企业适用国际国内同一标准，对争议较大的转基因食品应当禁止销售和推广。加大食品科技研发力度，将新兴技术应用在延长食品保质期、减少添加剂使用、降解农药残留等食品加工工艺中，既能给我们带来农业新产品和新食品，又能保障食品安全，还能节能降碳。努力提升食品检疫检测科技水平，尽快实现精准及时地发现食品安全风险，多措并举提升食品安全治理效能。

3.发挥数字技术赋能应对多头治理困境

虽然企业是食品安全的第一责任人，但是企业不会自觉履行相关责任，需要对其监督治理，才能自由公平地发展。政府的职能是打击和惩处不法企业，鼓励和保护守法企业。划分好政府各部门的职能并进行有效衔接，建立食品安全追溯机制。2023 年《数字中国建设整体布局规划》提出“以数字化驱动生产生活和治理方式变革”。构建数字化监管体系，促进数字化技术在食品企业和食品行业的广泛应用，提供数字化技术参与食品质量监管的深度和广度，使其能够深入参与食品生产的全过程，充分发挥数字经济对食品安全的积极作用。创建食品安全监管信息平台，设计食品生产全过程可追溯的监管机制、共享监管数据资源。形成联动的食品监管服务体系，提升监管效能。运用数字技术强化信用监管，保障食品安全。以数字经济赋能为契机，改变传统的运动式治理模式，完成从政府为单一治理中心向政府、市场、社会多元主体共治的改革，优化治理体系和治理能力。

4.提升消费者风险识别能力以培育安全食品市场

消费者青睐什么样的食品，生产经营者就会想尽办法投其所好，甚至不惜在食品中使用各种非法添加剂，以使食物的颜色、形状、大小等特征达到满足消费者需求的样态。提升消费者食品安全风险识别能力，引导消费者理性评价食品并作出正确的购买行为，鼓励消费者加大对优质安全食品的支付意愿。当消费者理性追求和选择天然健康的食品，就会引导生产经营者摒弃各种添加剂，努力生产加工自然新鲜的食品。消费者的食品安全需求决定着食品市场的发展方向。当食品安全意识较高的消费者越来越多达到一定比例时，市场就会重新认识和正视食品安全风险的问题，逐渐形成安全食品市场。

参考文献：

1.FAO. Codex Procedures Manual［Z］. Geneva： World Health Organisation，1997：202-204。

2.谭海波、赵金旭.协力应对：基层运动式治理的生成逻辑.学术研究.2024 年第 4 期：76、81。

作者简介：魏晓丽（1979—），女，黑龙江集贤人，社会学所助理研究员，法学硕士，研究方向：法社会学、应用社会学。