人口老龄化背景下县级财政应对基本养老服务支出压力的策略研究

一、引言

1.1 研究背景与意义

随着全球人口老龄化趋势的日益加剧，我国也已步入了老龄化社会，且老龄化程度不断加深。截至 2025 年，我国 60 岁及以上老年人口已突破 3 亿，占总人口的比例超过 22% 。人口老龄化给社会经济发展带来了多方面的挑战，其中基本养老服务的供给与财政支出压力成为了亟待解决的重要问题。县级地区作为我国行政体系的重要组成部分，直接面向广大基层老年群体，在基本养老服务供给中发挥着关键作用。然而，县级财政往往在经济实力、财政收入规模等方面存在一定局限性，在应对人口老龄化带来的基本养老服务支出压力时面临诸多困境。

A县作为众多县级地区中的一员，同样面临着人口老龄化加速、养老服务需求增长与财政支出压力增大的矛盾。研究A县县级财政应对基本养老服务支出压力的策略，不仅有助于缓解当地财政压力，提升基本养老服务水平，满足老年群体的养老需求，还能为其他县级地区提供经验借鉴，推动我国养老服务事业的整体发展。

1.2 研究方法与创新点

本文主要采用文献研究法、案例分析法和数据分析方法。通过广泛查阅国内关于人口老龄化、养老服务以及财政支出等方面的文献资料，了解相关研究现状和理论基础。以湘北地区A县为具体案例，深入收集当地人口老龄化、养老服务体系以及财政收支等方面的数据和资料，进行详细的分析和研究。运用数据分析方法，对收集到的数据进行量化分析，以更直观地揭示问题和规律。

本文的创新点在于聚焦县级地区这一特定层面，以A县为深入研究对象，结合当地实际情况进行全面系统的分析，提出具有针对性和可操作性的策略建议。区别于以往宏观层面的研究，更注重基层实际问题的解决和策略的落地实施。

二、人口老龄化与县级财政基本养老服务支出的理论分析

2.1 人口老龄化相关理论

人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。根据联合国的标准，当一个国家或地区 60 岁及以上老年人口占总人口比例达到 10% ，或 65 岁及以上老年人口占总人口比例达到 7%，即意味着进入老龄化社会。我国人口老龄化具有规模大、速度快、未富先老等特点，这给社会经济发展带来了巨大挑战，尤其是在基本养老服务供给方面。

2.2 基本养老服务的内涵与范畴

基本养老服务是指由政府主导，保障全体老年人基本生存与生活质量，具有基础性、普惠性、兜底性的服务。其范畴包括但不限于生活照料、康复护理、助餐助浴、紧急救援、精神慰藉等服务内容。基本养老服务旨在满足老年人最基本的生活和养老需求，是社会公平与民生保障的重要体现。

2.3 县级财政在基本养老服务中的作用

县级财政是县级地区基本养老服务供给的重要资金保障来源。一方面，县级财政通过直接投入资金，支持养老服务设施建设、运营补贴、人员培训等，促进养老服务机构的发展和服务质量的提升。另一方面，县级财政通过制定财政补贴政策、税收优惠政策等，引导社会资本参与养老服务领域，发挥财政资金的杠杆作用，扩大基本养老服务的供给规模。此外，县级财政还承担着对基本养老服务资金的监管职责，确保资金使用的安全、规范和有效。

县级财政在基本养老服务中的作用至关重要，其资金投入和政策引导直接影响着当地基本养老服务的供给水平和老年群体的生活质量。

三、A县人口老龄化与基本养老服务现状

3.1 A县人口老龄化特点

A县人口老龄化呈现出以下特点：一是老年人口规模不断扩大。近年来，A县 60 岁及以上老年人口数量持续增长，2025 年已突破11 万人，占总人口的21%。二是高龄化趋势凸显。随着生活水平和医疗条件的改善，A县 80 岁及以上高龄老年人口数量不断增加，高龄化问题日益突出。三是农村老龄化程度高于城镇。由于农村劳动力的外流，农村地区的老年人口比例相对较高，老龄化程度更为严重，养老服务需求更为迫切。

3.2 A县基本养老服务体系现状

3.2.1 养老服务设施建设情况

A县在养老服务设施建设方面取得了一定进展。政府投资1.5 亿建设了县社会福利中心，总用地面积4.4 万平方米，集医、养、康、护于一体，床位 898 张，停车位300 个，引进康乐年华养老集团运营，提升了服务的专业化水平。同时，积极推进镇（街道）综合养老服务中心和村（社区）养老服务驿站建设，到 2024 年底，建成镇（街道）养老照料中心不少于 14 家、村（社区）养老服务驿站不少于72 家。2024 年投入150 万元新建总面积700 平方米的社区养老服务中心1 所，满足了A县中心城区老年人居家和社区多元化养老需求。但部分养老服务设施仍存在设施陈旧、功能不完善、服务有限等问题，尤其是农村地区的养老服务设施建设相对滞后，难以满足老年人的需求。

3.2.2 养老服务供给主体

目前，A县养老服务供给主体呈现多元化趋势，包括公办养老机构、民办养老机构以及社区居家养老服务组织等。公办养老机构主要承担兜底保障任务，为特困老年人等提供无偿或低偿托养服务；民办养老机构在市场机制下运营，提供多样化的养老服务产品；社区居家养老服务组织则通过整合社会资源，为居家老年人提供上门服务和日间照料等服务。然而，不同供给主体之间存在发展不平衡的问题，民办养老机构发展相对缓慢，社区居家养老服务组织的服务能力和水平有待进一步提高。

3.2.3 养老服务内容与模式

A县的养老服务内容涵盖生活照料、康复护理、助餐服务、精神慰藉等多个方面。在服务模式上，积极探索居家社区养老与机构养老相结合的模式，推进家庭照护床位试点建设，开展居家适老化改造，加强老年助餐体系建设等。但整体上养老服务内容还不够丰富，服务模式的创新程度不足，尤其是在满足老年人个性化、多样化的养老服务需求方面还存在较大差距。

3.3 县级财政基本养老服务支出情况

近年来，A县财政不断加大对基本养老服务的投入力度，财政支出规模逐年增长。2019 - 2025 年期间，财政用于养老服务和老年人福利方面的支出实现了一定幅度的增长，有效保障了部分养老服务项目的开展和实施。但从财政支出结构来看，基本养老服务支出占财政总支出的比例仍然相对较低，与日益增长的养老服务需求相比，财政投入仍显不足。

四、县级财政应对基本养老服务支出压力存在的问题

4.1 财政投入不足

尽管A县财政对基本养老服务的投入逐年增加，但与快速增长的养老服务需求相比，投入仍然明显不足。一方面，财政预算安排中基本养老服务支出的比例较低，难以满足养老服务设施建设、运营补贴、服务人员培训等方面的资金需求。另一方面，随着人口老龄化程度的加深，老年人口数量不断增加，养老服务成本不断上升，财政投入的增长速度难以跟上需求和成本的增长速度，导致养老服务供给在数量和质量上都受到限制。

4.2 资金分配不合理

在财政资金分配方面，存在着城乡之间、不同养老服务项目之间分配不均衡的问题。在城乡之间，对城镇养老服务的投入相对较多，而农村地区由于经济基础薄弱、养老服务设施建设成本较高等原因，获得的财政资金相对较少，导致城乡养老服务发展差距较大。在不同养老服务项目之间，对机构养老服务的投入相对较多，而对居家社区养老服务、养老服务人才培养等方面的投入不足，影响了养老服务体系的整体协调发展。

4.3 养老服务设施建设资金短缺

养老服务设施建设是基本养老服务的重要基础，但A县在养老服务设施建设过程中面临着资金短缺的困境。一方面，新建养老服务设施需要大量的资金投入，包括土地购置、建筑工程、设备采购等方面的费用，县级财政难以承担如此巨大的资金压力。另一方面，部分现有养老服务设施陈旧老化，需要进行改造升级，但由于缺乏资金，改造工作进展缓慢，影响了养老服务设施的使用效率和服务质量。

五、A县财政应对基本养老服务支出压力问

5.1 经济发展水平制约财政收入规模

A县作为县级地区，经济发展水平相对有限，产业结构不够优化，财政收入来源较为单一。主要依赖于传统产业的税收贡献，新兴产业发展相对滞后，财政增收面临较大压力。在财政收入规模有限的情况下，可用于基本养老服务的财政资金也受到制约，难以满足日益增长的养老服务支出需求。

5.2 养老服务需求快速增长与财政供给能力矛盾

随着人口老龄化的加速，A县老年人口数量不断增加，养老服务需求呈现出快速增长的趋势。同时，老年人对养老服务的质量和内容也提出了更高的要求，不仅需要基本的生活照料服务，还对康复护理、精神慰藉、文化娱乐等多样化的服务需求日益增长。然而，县级财政的供给能力相对有限，难以在短时间内大幅度增加财政投入，以满足快速增长的养老服务需求，导致两者之间的矛盾日益突出。

5.3 事权与财权不匹配

在财政事权和支出责任划分方面，目前养老服务方面上级财政投入不足，除彩票公益金分配到县级以外，高龄老人生活补贴、老年人能力综合评估等项目上级都无拨款。加上地方财政困难，一定程度制约了A县养老服务发展。

5.4 社会资本参与度低

养老服务领域的发展需要大量的资金投入，仅靠县级财政的力量难以满足需求，需要广泛吸引社会资本参与。然而，A县在吸引社会资本参与养老服务方面存在一定困难，社会资本参与度较低。一方面，养老服务行业投资回报周期长、盈利空间有限，且面临着一定的政策风险和市场风险，导致社会资本投资积极性不高。

六、A县县级财政应对基本养老服务支出压力的策略建议

6.1 加大财政投入力度

6.1.1 优化财政预算安排

A县财政应进一步优化财政预算安排，提高基本养老服务支出在财政总支出中的比例。根据人口老龄化发展趋势和养老服务需求预测，合理确定基本养老服务支出的预算规模，并建立动态调整机制，确保财政投入能够随着养老服务需求的增长而相应增加。同时，在财政预算编制过程中，要充分考虑养老服务设施建设、运营补贴、服务人员培训等方面的资金需求，确保资金分配的合理性和科学性。

6.1.2 争取上级财政支持

积极向上级财政部门争取更多的政策倾斜和资金支持。加强与上级部门的沟通协调，及时汇报A县人口老龄化和基本养老服务发展情况，争取上级财政在一般性转移支付和专项转移支付中加大对A县基本养老服务的支持力度。利用好上级财政的养老服务相关专项资金，确保资金专款专用，提高资金使用效益。

6.2 优化财政资金分配结构

6.2.1 促进城乡养老服务均衡发展

加大对农村养老服务的财政投入力度，缩小城乡养老服务发展差距。在资金分配上，向农村地区倾斜，支持农村养老服务设施建设、改造升级和运营补贴。加强农村敬老院建设，提升其服务能力和水平。同时，通过财政补贴等方式，鼓励城市优质养老服务资源向农村延伸，促进城乡养老服务资源共享和协同发展。

6.2.2 合理分配不同养老服务项目资金

调整财政资金在不同养老服务项目之间的分配比例，加大对居家社区养老服务和养老服务人才培养的投入。支持社区养老服务设施建设，推进居家适老化改造，加强老年助餐体系建设，丰富居家社区养老服务内容。设立养老服务人才培养专项资金，用于养老服务人员的培训、职业技能提升和待遇保障，提高养老服务人员的专业素质和服务水平，促进养老服务行业的可持续发展。

6.3 拓宽养老服务资金筹集渠道

6.3.1 吸引社会资本参与

探索具有A县特色的养老服务模式，拓展养老服务多元化投入。制定完善的政策措施，吸引社会资本参与A县养老服务领域。通过政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本参与养老服务设施建设和运营。给予社会资本一定的政策优惠，如税收减免、财政补贴、土地供应优惠等，降低社会资本的投资风险和运营成本，提高其投资回报率。

6.3.2 发展养老产业基金

探索设立养老产业基金，引导金融资本和社会资本进入养老产业。养老产业基金可以通过股权投资、债权投资等方式，支持养老服务机构的发展、养老服务设施建设和养老产品研发等。政府可以通过财政出资引导，吸引金融机构、企业和个人等社会资本共同参与，形成多元化的资金筹集机制。同时，加强对养老产业基金的管理和运营，确保基金的安全和有效使用，促进养老产业的健康发展。

6.4 提高财政资金使用效益

6.4.1 加强财政资金监管

建立健全基本养老服务财政资金监管机制，加强对资金使用全过程的监督管理。严格规范资金审批程序，加强对资金使用的审核和把关，防止资金挪用、截留和浪费等现象的发生。加强对养老服务机构和项目的绩效评价，将绩效评价结果与资金分配挂钩，对绩效评价不合格的机构和项目减少或暂停资金支持。

6.4.2 完善财政补贴政策

优化财政补贴政策，提高补贴资金的精准性和效益性。进一步明确财政补贴的对象、标准和范围，加强对补贴对象的审核认定，确保补贴资金发放到真正需要的养老服务机构和项目中。建立补贴资金与服务质量挂钩的机制，根据养老服务机构的服务质量、服务满意度等指标，动态调整补贴标准，激励养老服务机构提高服务质量和水平。同时，加强对财政补贴资金的跟踪管理，及时掌握补贴资金的使用情况和效果，对补贴政策进行适时调整和完善。

七、结论与展望

7.1 研究结论

本文通过对A县人口老龄化背景下县级财政应对基本养老服务支出压力的研究，得出以下结论：A县人口老龄化呈现出规模扩大、速度加快、高龄化和农村老龄化程度高的特点，对基本养老服务提出了更高的需求。目前，A县基本养老服务体系在设施建设、供给主体和服务内容模式等方面取得了一定进展，但县级财政在应对基本养老服务支出压力方面仍存在财政投入不足、资金分配不合理、养老服务设施建设资金短缺的问题。这些问题的成因主要包括经济发展水平制约财政收入规模、养老服务需求快速增长与财政供给能力矛盾、事权与不匹配和