国土空间规划框架下控规编制的技术路径与创新策略

国土空间规划框架下的控制性详细规划编制需由传统的“刚性管控”转向“弹性自适应”。一方面，要从生态环境保护、经济发展、社会公平三个方面综合考虑，建立科学、合理的规划指标体系；另一方面，充分利用大数据、地理信息系统等现代科技手段，提升规划编制的准确性与动态适应性。同时，在制定控规过程中，要注重公众参与、多部门协作，提高规划工作的透明度和可操作性 [1]。新时期，开展控规编制技术路径及创新策略研究，不仅对我国国土空间规划理论和实践具有重要意义，而且对促进城市高质量发展、高效利用国土空间具有重要意义。

一、国土空间规划框架对控规的新要求

（一）“三区三线”约束下的编制逻辑

国土空间规划体系所构建的“三区三线”管控机制，为编制控制性详细规划提出了新的技术需求。受“生态保护红线”、“永久基本农田”、“城镇发展边界”等刚性约束，管控规划编制需重构技术路径与方法体系。生态保护红线范围内建设用地严格管控，需在用地布局中建立生态敏感性评估机制，并对生态脆弱区实施“避让”或“低影响开发”战略。永久基本农田保护要求在空间资源配置上以耕地为优先，对耕地周边建设用地实行严格控制 [2]。城市开发边界要求编制由传统的扩张思维转变为内涵发展，在有限的建设空间中实现土地的集约利用。这一多目标协同编制的逻辑要求控制规划在技术方法上由单一的建设管控向全域治理的系统转型。为充分展示控规编制中三区三线的影响，可参考表1 ：

（二）从“增量规划”向“存量规划”转型

新时期的国土空间规划体制推动着城市规划编制模式由外延扩张向内涵提升转变。在建设用地总量控制与“减量开发”的大背景下，“存量更新”与“提质增效”成为控制规编制面临的双重挑战。在编制方法上，需由传统“蓝图式”规划向“政策型”规划转变，建立弹性控制工具包，包括容积率激励、功能混合、土地综合使用等；在实施机制方面，要通过对土地整理和产权重组等技术方法的创新，解决存量土地开发的实施障碍；在数据支持方面，需要构建涵盖土地权属、房屋质量、设施支持等多个要素的现状数据库；特别要指出的是，存量规划对控规编制提出了动态维护机制，通过定期评估、滚动修订，不断优化空间资源配置效率。

（三）全域全要素统筹的规划目标

国土空间规划系统迫切需要突破传统建设用地限制，构建涵盖全域、全要素的空间管理系统。这种转型体现在三个层面：空间上，规划要求对城镇空间、农业空间、生态空间进行统筹管理，构建“山水林田湖草”生命共同体的规划管控体系。在要素维度上，要系统地考虑地下空间、竖向设计和市政设施等各要素之间的协调关系；在管控维度上，要建立多层次、差异化的管控指标体系，将生态保护和耕地保护等方面的需求转化为具体的规划控制条款。这种全域、全要素规划的思想要求，需要构建融合自然资源、生态、社会经济等多源数据的空间大数据平台，并运用空间分析与仿真技术，为精细化、智能化规划决策提供支撑。

二、国土空间规划框架下控规编制的技术路径

（一）基于底线管控的技术路径

在国土空间规划体系中，底线管控是保障生态安全和可持续利用的核心技术支撑。在此基础上，以“三线”（生态保护红线，永久基本农田，城镇发展边界）为刚性约束，采用GIS 空间叠加分析和生态敏感度评估模型，实现管控边界精准落地。在生态保护红线层次上，需将生物多样性评价和生态系统服务分区相结合，构建分级管控机制，严格控制开发活动对核心生态空间的干扰。为实现“田—片区—区域”三级管控体系，必须将耕地质量分级调查数据与耕地质量分级调查数据相结合，确保“量”和“质”双线；在此基础上，以承载能力测算和空间开发模拟为手段，划定弹性区域，在保证城镇合理成长空间的同时，以边界刚性约束无序扩张，形成“刚性管控 + 弹性导向”的技术闭环[3]。

（二）基于空间要素整合的技术路径

空间要素一体化聚焦国土空间“三生空间”的协同优化，以多维要素耦合分析为手段，实现系统管控。在技术方法上，以国土空间基础信息平台为基础，集成土地利用现状、路网、公共服务设施等多源数据，采用空间句法和景观生态学的方法，解析要素关联机理。生产空间布局要结合产业规划和资源禀赋，以适宜性评价为导向，引导产业空间布局；提出“15 分钟社区生活圈”的概念，以人口密度和服务半径为基础，对公共服务设施进行优化配置；以生态廊道串联和斑块修复为手段，构建连续的生态网络。在此基础上，利用三维地籍技术，对地下、地上、地下空间进行分层管理，提高空间使用效率和复合功能。

（三）​基于规划传导的技术路径

规划传导的技术路径是建立“总规—控规—修规”的多层次衔接机制，以指标分解和空间转换为手段，实现上级规划意图的落实。在指标传递层次上，构建“限制性 + 引导性”的指标体系，对国土空间总体规划核心指标（开发强度、绿地率等）进行数学建模，并结合各要素的资源禀赋差异，进行动态微调。以“区划 - 单元 - 地块”三级管控系统为核心，以空间拓扑关系分析为核心，以城市主轴、公共中心等战略要素的边界连接和功能深化为核心。同时，引入“规划一张图”动态维护技术，以数据库联动更新为手段，实现指标和空间管控的实时校验，保证传递过程的科学性和一致性。

三、国土空间规划框架下控规编制的创新策略

（一）制度创新：纵向传导与横向协同

“纵向传导”和“横向协同”的制度创新，其核心是破解传统规划“上下分离、部门割裂”的结构性矛盾。纵向传导是指国土空间总体规划、详细规划和专项规划的层级衔接，构建刚性指标和弹性空间相结合的传导机制，保证战略意图层层落实。横向协同，聚焦自然资源、住房建设、交通等部门权责，构建基于“多规合一”的跨部门规划编制和审批联动机制，实现全域统筹和协同治理 [4]。

在具体实施过程中，纵向传导可以建立“指标池—单元分解—动态检验”闭环系统。首先根据不同城市特征建立约束性指标和引导性指标，用熵值法对各区域进行差异化加权，如生态敏感区为 $0 . 3 5 。$ 。在此基础上，将指标按照“中心城区 - 街道单元 - 地块”三个层次进行传递，例如，省会城市在规划中，可将总体规划中确定的 20% 绿地率指标分解到街道单元，考虑到每个单元的人口密度差异，将其调整为 18%～22% 。同时，建立每季度动态校验机制，利用国土空间基础信息平台对指标执行偏差进行比对，当某个单体建筑密度超过规划指标 5% 时，触发预警并启动调控程序。横向协同方面，可以成立由市政府牵头的规划协调委员会，每月召开部门联席会议，实现跨部门事项的“一口受理、并联审批”，进而避免出现“多头规划、重复审批”的情况。

（二）技术创新：数字化与智能化工具

创新应用数字化、智能化工具，是提高控制规编制准确性和效率的核心支持。利用空间信息技术突破传统规划经验主义的局限性，实现科学决策的“数据驱动”。数字化工具侧重于多源数据集成和空间分析，智能化侧重于算法模型对规划实施效果进行仿真模拟，两者相结合，形成从数据收集、分析到方案优化的全过程技术体系，推进控规编制由“定性描述”到“定量测算”的转变。

在具体实施过程中，需构建覆盖全市的国土空间数据库，整合“第三次国土调查”、“遥感”、“人口普查”等多类基础数据，并构建细化到地块精度的空间单元的数据库，进而为控规用地调整提供依据。同时，还应利用 GIS 空间分析技术，如对商业用地布局进行精细化分析，利用核密度、交通可达性等方法，测算商业用地的最优服务半径为 1.5km ，并据此对商业用地布局进行调整。此外，在智能化方面，可引入城市扩展边界仿真模型，在输入人口、经济发展等参数后，自动生成 3 组城镇发展边界方案，并对其进行生态保护、经济产出等指标的对比，优选出综合效益最好的方案，为后续规划编制提供数据支撑。

（三）治理创新：刚弹结合的实施机制

“刚 - 弹相结合”的实现机制创新，旨在实现规划刚性约束和市场弹性需求的平衡，构建“底线不破，弹性可调”的治理逻辑。刚性管控保障了生态安全和公共利益等核心目标的实现，而韧性机制则为应对不确定因素预留了空间，两者通过动态调节机制有机结合，提高了规划的适应性和可操作性。

在具体实施过程中，刚性管控聚焦“三线”建设和公共服务设施建设，在控规中明确规定，生态保护红线以内禁止开发，永久基本农田划定后不得调整，如在控规中严格落实永久基本农田后，需细化到每一块田块并录入数据库，实施“田长制”管理，确保总量不减。公共服务设施方面，要求每10000 人口配备1 处社区卫生服务站，且用地面积不少于800 平方米。弹性机制主要体现在指标浮动、用地兼容等方面，比如工业用地容积率可以在 1.0-2.0 之间浮动，如果企业承诺建设研发用房为 5% ，则可以申请提高到 2.2，通过这一变动，可有效吸引企业入驻，进而增加城市的就业岗位。同时，在规划中划定“弹性空间”，在规划范围内划定可转换为商业和办公用地，但需满足建筑高度、绿化率等刚性指标。

结束语

综上所述，研究国土空间规划控制规划编制技术路径及创新策略，对优化国土空间布局，提升城市治理能力，推动区域协调发展具有重要意义。将先进的规划思想与技术方法引入城市规划编制中，可以使城市规划编制更具科学性、合理性和前瞻性，为城市可持续发展奠定坚实的基础。在未来，随着技术进步、社会需求不断变化，为适应新时期国土空间规划的需要，控规编制也需要进一步探索和创新。

参考文献：

[1] 裴欣 . 国土空间详细规划体系构建的思路和方法研究 [J]. 山西建筑 ,2025,51(14):23-27.

[2] 孙金霞 . 济南市国土空间详细规划编制技术体系改革研究 [J]. 城市建设理论研究 ( 电版 ),2025,(19):25-27.

[3] 吴 亚 军 . 国 土 空 间 规 划 实 施 监 测 网 络（CSPON） 体 系 建 设 [J]. 城 市 勘测 ,2025,(S1):176-179.

[4] 刘春阳 , 高永波 , 赵启明 . 国土空间规划精细化编制背景下青岛市详细规划片区划分及编制思路研究 [J]. 未来城市设计与运营 ,2024,(07):6-10.