全过程人民民主的治理效能与实现路径研究

关键字：治国理政；全过程人民民主；治理效能；

党的二十大提出：“发展全过程人民民主，保障人民当家作主。”[1] 社会主义民主政治的本质特征就是全过程人民民主，是最广泛、最真实和最管用的民主政治，是我们党对中国民主政治理论创新和实践创新的经验结晶，是关于中国民主政治发展方向的最新论断。党的二十届三中全会的再次聚焦发展全过程人民民主，在《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中明确提出了“健全全过程人民民主制度体系”。全过程人民民主不仅体现了所有民主形式所包含的“多数人的意志”的一般的共性，全过程人民民主特征鲜明，内容丰富。

一、全过程人民民主思想的科学内涵

在两个一百年历史交汇点，以习近平同志为核心的党中央根据国内国际局势，立足新的历史方位，深刻把握我国社会发展的现实，提出我国社会主要矛盾发生的新变化，对老百姓关注的民主法治和公平正义做出了积极的回应，做到“三个坚持”，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主大理念，健全人民当家作主制度体系，发挥社会主义协商民主重要作用，丰富民主形式，畅通民主渠道，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，推动全过程人民民主取得历史性成就，成为新时代我国民主政治领域具有重大创新意义的标志性成果。[2]

（一）坚持党的全面领导是发展全过程人民民主的根本保证

坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党领导从成立以来就以民族复兴为己任，始终坚持把人民的根本利益放在第一位。只有坚持中国共产党对中国特色社会主义事业的全面领导，人民当家作主的本质才能充分体现。新时代全过程人民民主是不断完善和发展的，只有坚持党的全面领导，才能确保全过程人民民主朝着正确的方向发展完善。一方面，在中国百年民主进程中，全过程人民民主作为一种新型的民主形态，是党在长期的探索中国革命的宝贵的经验中得出来的，是中国共产党历经千难万险经过历史和实践的检验出来的，是适合中国国情的民主形式。没有中国共产党的艰苦探索，全过程人民民主形式的优越性难以发挥。越是坚持党的全面和集中统一领导，党和国家事业就越能取得成功，就越能彰显我国民主政治的制度优势和治理效能。[3]

（二）实现人民当家作主是发展全过程人民民主的价值宗旨

社会主义的本质就是实现人民当家作主，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，而全过程人民民主在新时代的民主政治中的作用不言而喻，作为一种民主政治的新形态，不仅是对中国共产党探索民主建设百实践的经验总结，还是对社会主义民主政治的集中概括和高度肯定，也是我国民主政治建设丰硕成果的理论升华。全过程人民民主充分彰显了人民当家作主的社会主义本质，彰显了我国人民群众的主人翁地位，人民当家作主是党的一切工作的出发点和立足点，更是健全我国社会主义民主政治的出发点和落脚点。习近平总书记强调：“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中。”[4]

中国的一切民主政治制度和体系都是深深围绕人民当家作主的本质来开展的，我国为了

能够充分保障每一位公民当家做主的权力，不断完善制定人民当家作主法律法规，确保人民

能够参加国家政治生活和社会生活各环节、各方面，党的各项工作都紧密结合人民的意志，

广泛听取群众的意见，把人民同意不同意、高兴不高兴、赞同不赞同当作群众工作重点任务。

党的二十大报告作出“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”的重大战略部署，强调指

出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”。[1]（三）坚持依法治国是发展全过程人民民主的重要保障

全过程人民民主的重要保障就是依法治国基本方略，要坚持习近平法治思维在全过程人民民主中的引领作用，为发展全过程人民民主提供重要的法治保障。在《中华人民共和国宪法》中，多我国国体和政体有明确的界定，规定了我国一切权利属于人民，人民民主专政是我国的国体，人民代表大会是我国的政体，只有坚持依法治国民主才能得以实施和体现，法治和民主关系紧密，坚持发展全过程人民民主，必须在法治轨道上运行，才能沿着正确的方向不断进步。

当前，发展和完善法治对全过程人民民主的保障作用，要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。进一步推动全过程人民民主入法，不断丰富全过程人民民主的运行机制、权利内容和实现形式；推进依法行政和司法改革，用更加民主文明、公正高效的执法司法，确保全过程人民民主有序运行，确保人民当家作主充分实现。[5]

二、全过程人民民主治理效能有效运作的逻辑分析

新中国成立以来，中国共产党将马克思主义理论同中国具体实际相结合，在建设社会主义的历史实践中构建了一整套体系完备、运行效率的国家治理体系。这是一个以党的领导为控制中枢，以国家制度为架构，以实践中的体制、机制及规矩原则来组织和链接各子系统，将资源、组织和个体等有机要素统一合并协同运行的复杂系统。”国家治理能力主要强调国家治理所使用的工具及其实践状态。党的十九届四中全会《决定》指出:“把我国制度优. 势更好转化为国家治理效能。”[6]

（一）完善决策能力，提升公共决策的科学程度

在政府公职人员的多元能力构成中，决策能力占据着举足轻重的地位，它构成了决策领导机制的核心驱动力，不仅影响着社会资源分配的合理性，还影响到不同政治主体间利益的平衡状态及意志体现的有效性。决策效能的高低是衡量执政水平与质量的关键指标，同时也对治理效能的强弱产生深远影响。一个理想的决策体系应当兼具效率与民主两大特性，而中国共产党领导下的决策体制，通过长期的实践验证与历史考验，展现了其在高效与民主融合方面的优越性与合理性。我国决策体制的改革是一个循序渐进、逐步优化的历程，其间难免遭遇诸多挑战。自新中国成立至改革开放初期，我国决策体系呈现出权力高度集中的显著特征，伴随着内部结构专业化分工水平有限、决策流程相对封闭、制度化建设不足以及自我调整机制缺失等问题。改革开放的春风带来了我国决策体制的深刻变革。1980 年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》重要讲话中，向全党明确提出了改革决策体制的历史任务，标志着我国决策体系转型的新起点。此后，我国决策体制逐步迈向民主化、集体化决策的新阶段，实现了结构的专业化细分与决策的开放性，这些特征标志着我国决策体制在学术与实践层面均取得了显著进展与成就。

（二）强化吸纳能力，拓宽治理资源的整合范围

党的执政能力在全过程人民民主中非常重要的能力，但是体现党执政能力的还要依靠党的吸纳能力，一个科学高效、平稳运行的政党与其吸纳能力是成正相关的。中国共产党在领导和建设社会主义现代化国家的征程中势必要依靠社会精英、人民群众、知识分子和社会团体的力量，在我国现行的政治制度与法律框架内，应当充分汲取并融合积极要素，广泛吸纳现代化进程中涌现的各类社会群体参与社会建设，确保公民及各类社会团体能够依据法律规定积极参与政治生活，充分发挥其正面效能。此过程旨在将多元化的利益诉求有效内化，不断拓展治理资源的边界，以更好地服务于国家发展的总体布局与核心目标。为实现这一目标，系列组织与制度载体扮演着至关重要的角色，包括党的组织架构、人民代表大会制度、人民政协制度、统一战线机制以及群众团体组织体系等，它们共同构成了吸纳与整合社会力量的重要平台与渠道。通过这些平台与渠道，能够更有效地促进社会各界的协同合作，推动治理资源的优化配置与高效利用。

（三）健全统筹能力，提供驾驭改革的协同保障

党的统筹能力在全过程人民民主中至关重要，决定了全过程人民民主形式的实现。统筹能力是指全面掌控与引导改革发展进程的能力，以及有效调解利益冲突、促进社会各界达成共识的能力。全面深化改革作为当前中国面临的重大历史性任务，要求中国共产党展现出强大的协调统筹本领，巧妙融合民主与行政两大治理工具，以实现东西部地区的均衡发展与城乡一体化的战略目标，同时充分发挥并优化我国的制度潜能。在此过程中，民主的治理方式作为一股不可或缺的力量，其在管控意见分歧、调和各类矛盾、平衡多元利益方面发挥着举足轻重的作用。它不仅能够为改革的深入实施构建稳固的社会共识基础，还能够为改革的顺利推进提供有力的协同支撑。具体而言，民主的治理方式通过保障公民的参与权与表达权，促进了不同利益群体的有效沟通与对话，进而在改革进程中形成了广泛的共识与合力。此外，统筹能力还体现在对改革发展全局的深刻洞察与前瞻规划上。中国共产党需具备敏锐的历史洞察力与战略预见性，能够准确把握国内外形势的发展动态，科学预测改革进程中可能出现的挑战与机遇。在此基础上，通过精心策划与周密部署，制定出既符合国情实际又顺应时代潮流的改革策略，以确保改革目标的顺利达成。

三、全过程人民民主优化治理效能的未来展望

当前社会构成复杂多元，融合了复杂社会、网络社会及风险社会等多重特征，显著增加了国家治理的难度。全过程人民民主的制度安排与实践体系在推动制度优势向治理效能转化过程中，仍面临体制机制与关键流程上的挑战。因此，深化改革成为优化全过程人民民主治理效能的关键，能够充分发挥国家治理体系的潜能与优势，实现国家治理效率、效益与效能的最优化，以应对复杂多变的社会环境。

（一）适应科技革命的变革要求，推动民主制度的智能升级

随着信息技术的飞速发展，全球正经历着第四轮科技革命的深刻变革，人工智能、元宇宙、区块链、大数据等前沿科技正处于蓬勃发展期，这些技术以其广泛的覆盖范围、强大的渗透能力及高频次的迭代速度，正革命性地改变着人类的信息获取方式、交流互动模式及社会组织形态，对传统大工业化时期政府与政党的功能架构与组织形式构成了显著冲击。在第四轮科技革命的浪潮之下，智能技术的演进在权力结构、组织架构及规则体系层面引发了诸多新变化，为民主政治的实践提供了前所未有的技术支撑与物质基础，并对全过程人民民主的活动范畴与运行机制提出了新的时代要求。此外，智能技术作为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要媒介，其在优化全过程人民民主中扮演着至关重要的角色。为了充分利用现代智能技术的优势，需将技术与民主制度深度融合，通过技术驱动制度创新，以进一步发展和完善我国的民主体系。具体而言，技术嵌入与技术赋能是提升全过程人民民主的两种核心策略。一方面，需构建技术与人民民主制度体系的深度链接，打破不同组织间的信息资源壁垒，强化跨层级的信息整合与协同，促进公共资源的顺畅流通与合理配置；另一方面，通过再造工作流程，持续优化政府机构职能的协同与整合，构建高效的政府绩效评估机制，以便更精准地汇聚民意、惠及民生，从而提升全过程人民民主的治理效能，推动国家治理的现代化进程。

（二）加强学习能力的深度建设，提高民主制度的适应能力

有效提升全过程人民民主的治理效能不仅要依靠决策能力、领导能力，更重要的是学习能力，学习能力在任何时候对于推进民主制度的建设和社会主义法治建设都是实用的，在推进我国民主政治与法治建设的深入探索中，对立法、行政、决策及监督体制的结构优化与功能强化提出了更为严格的要求，旨在通过紧密结合当前社会制度与顺应时代发展趋势，有效应对社会变迁所带来的政治制度新挑战。然而，改革者与决策者在面对深度不确定性环境和多元价值偏好冲突时，其有限理性往往成为制约决策质量与效率的关键因素，导致在复杂情境下做出合理抉择面临显著困难。因此，制度接受新信息、学习新知识、尝试新方法、应对新挑战、纠正现有缺陷、改进运作的适应能力就显得至关重要，而构成制度适应能力的基础就是学习能力。加强学习能力的建设主要围绕完善政策实验机制和加强对民主经验的国际比较两个角度展开。完善政策试验机制就是在不同的历史时期解决不同的社会矛盾，不断降低决策失误。

（三）注重风险危机的防范化解，强化民主制度的应急能力

政治安全作为国家核心利益的核心，始终关乎政权稳固与社会安定。有效的民主制度需兼备应对风险与挑战的能力，在风险管控与危机处置中占据主动。当前，民主制度面临的主要风险包括：信息技术虽为民主政治发展提供了物质基础，却也为新社群、组织及社会力量在网络空间的再组织化与裂变提供了技术支撑，形成了权力与体制外的真空地带，削弱了党和政府的管控力，挑战了政治体制的吸纳极限；同时，国际国内局势紧密交织，传统与非传统安全因素相互渗透，对我国民主制度建设构成复杂影响。对此，我国应强化风险危机防范与化解机制，提升民主制度的应急响应能力，完善网络服务平台，创新网络群众工作方式，构建技术赋能下的新型民意表达与参与体系，整合信息技术驱动的新型组织，增强国家治理对网络空间的识别与管控效能，提升党政在网络空间与社会力量的互动能力。此外，需构建系统的风险应急管理体系，运用大数据与定量分析技术，设立科学化、动态化的预警指标，全面动态监测干群关系满意度、民众对党政信任度及对社会主义核心价值观认同度等关键指标；同时，建立“条块结合、部门联动”的应急体制，涵盖风险预警、警报与反应机制，并储备充足的物资、预案、体制与领导人才资源。

参考文献

[1] 高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在