粤港澳大湾区推进碳达峰碳中和的法治保障初探

摘要：粤港澳大湾区已构建多元化推进碳达峰碳中和的政策法律体系，但仍存在法律依据碎片化、行政执法执行力不够、司法协同力度不足、公众参与薄弱等问题。应充分发挥“一国两制”优势，整合区域双碳立法，强化双碳执法协同，健全司法协同机制，促进公众参与协同推进大湾区碳达峰碳中和。

关键词：粤港澳大湾区；碳达峰碳中和；法治；协同

实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，因而涉及到复杂深层次的利益关系调整，只有依靠制度和法治才能稳妥推进。粤港澳大湾区作为我国对外开放水平最高、经济发展潜力最大、创新活力最强的区域之一，理应在全面深入运用法治思维和法治方式推进碳达峰碳中和、为粤港澳大湾区率先实现双碳目标提供法治保障方面走在全国前列。

一、粤港澳大湾区推进碳达峰碳中和法治保障现状

（一）相关立法多层次、多类型

大湾区已经出台了“多层次、多类型”的促进双碳实现的规范性文件。既有地方党委政府联合发布推进双碳的综合性文件，也有单行性、具体领域的双碳规范性文件；既有特别行政区行政长官发布的策略性文件，也有地方性法规、地方政府规章等，形成了多层次、多类型的粤港澳大湾区推进双碳工作的规范性文件体系。在综合性立法中，比较典型的是各地出台的有关“推进碳达峰碳中和工作的实施意见”，这些实施意见统领了各地推进双碳工作的地方性立法、执法、守法。香港特别行政区政府2024年公布了《香港氢能发展策略》，提出香港政府应对六项技术挑战的四大策略。同时，提出修订《气体安全条例》，为氢气行业的健康发展提供适当的监管环境。澳门特别行政区2024年发布了《澳门长期减碳策略》。该策略的总体目标是“2030年前达到碳达峰，并推动电力、陆上交通运输领域优先于2050年前达至近零排放”，提出了六个关键策略，旨在分领域、分阶段积极落实减碳策略。

（二）行政执法有序推进

继广东省设立以省委书记为组长、省长为常务副组长的广东省碳达峰碳中和工作领导小组之后，省政府相关各个行政主管部门、各地方党委政府、各大企业等迅速成立了各部门、各地方、各单位的碳达峰碳中和工作领导小组。在微观层面，广东省各级政府积极推动双碳实现。比如，广东省生态环境厅主办2024年广东省低碳主题宣传活动。围绕“绿色低碳，美丽广东”主题，采取“线上+线下”相结合的形式进行。[]激发了民众自觉践行低碳生活的热情，让低碳理念深入人心。香港特区政府设立了气候变化与碳中和办公室，以及领导该办公室的气候变化专员，主要负责协调粤港澳大湾区合作达成碳中和，督导特区政府应对气候变化行动，促进公众参与等事务。澳门特区政府成立了澳门国际碳排放权交易所，积极促进电动车使用、推进资源循环利用。深港前海合作区、珠澳横琴合作区以及广州南沙粤港澳深度合作区都把发展绿色低碳经济、建设低碳湾区作为核心内容。但总体上，大湾区合作力度不够，特别是协同推进不足。比如，自2019年提出大湾区需要建立一个具备有效性、流动性和稳定性的统一碳市场以来，[]迄今为止，粤港澳仍缺乏统一碳市场的实际进展。

（三）探索司法保障

2024年，广东在推进双碳司法保障方面既有大湾区特色的司法政策，也有双碳相关典型案例。比如，2024年8月14日，“全国生态日”前夕，广东省高级人民法院首次发布一批司法保障生态环境修复典型案例。[]如袁某某等污染环境补种珊瑚案，探索出 “污染者修复 + 第三方评估 + 公诉方监督 + 法院综合裁判” 的司法保护生态路径；陈某某等滥伐林木 “认购碳汇” 案，促成被告通过购买碳汇的方式承担生态环境损害赔偿责任，推动碳普惠项目 “守绿换金”。又如，2024 年 9 月 26 日，广东省第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于加强法律服务工作促进粤港澳大湾区建设的决定》，其中，“鼓励粤港澳大湾区内地九市检察机关、政府有关部门、社会公益组织等整合力量资源，探索与港澳建立生态环境保护工作协同机制。发挥公益诉讼检察职能，加强粤港澳大湾区生态环境和资源保护”是该决定的重要内容。

（四）公众参与提升

公众参与是实现碳达峰碳中和进程中不可或缺的重要一环。公众既是碳排放的生产者和消费者，也是碳排放控制的主要参与者之一。比如，2024年横琴粤澳深度合作区举办“琴碳星人”碳普惠小程序上线活动，标志着琴碳星人正式上线启用。[]这一创举不仅仅是合作区在碳普惠机制构建进程中的关键突破，更为琴澳两地居民低碳生活方式的深度融合与无缝对接筑牢了根基，有望在推动居民生活方式绿色转型方面发挥引领作用，促进粤港澳大湾区碳达峰碳中和目标下公众参与维度的多元拓展与深化。再如，香港举办2024全国生态日启动仪式暨研讨会，启动仪式上，港深双方签署《“深圳梧桐山—香港红花岭生态廊道”建设合作框架协议》，提升两地在生态联系及保育生物多样性方面的合作，涵盖的合作领域包括清除外来有害植物、进行生态基线调查、研究优化陆上动物通道和自然教育经验分享等。[]

二、粤港澳大湾区推进碳达峰碳中和法治保障存在问题

（一）相关立法碎片化，强制力不足

在粤港澳三地促进双碳实现的地方性法规、规章和规范性文件层出不穷的背景下，大湾区双碳立法得以补强，已构建形成多元化推进碳达峰碳中和的政策法律体系。但不能忽视的问题是，三地双碳立法较为分散，呈现碎片化、分散化，湾区层面上的协调性立法和强制力不足，这为大湾区协调加速推进碳达峰碳中和带来了诸多制度上的阻碍。比如，现有的大湾区双碳立法主要以政策性文件、地方性法规、地方性规章等规范性文件构成。同时，由于国家层面上法律和行政法规的显著缺位，这些彰显所谓“地方自主贡献”、推动我国双碳立法实践进程的地方性立法依然具有效力疑问。[]如此一来，集中在地方性法规、规章和规范性文件等层级的相关立法难以对市场主体形成强有力的约束，特别是跨区域的双碳执法合作，地方立法难以协调各方行动，降低了执法的协同性和有效性。

（二）行政执法的执行力不够，协同不畅

粤港澳大湾区行政执法的执行力有限，不仅仅是因为高层次权威性法律依据欠缺所导致的约束力不足，还因为在“一国两制三法域”背景下粤港澳三地行政执法体制的不同。换言之，在没有针对实现双碳目标的专门性领导机构保障的情况下，合作的进展和成果很大程度上取决于三地政府的自我实现、自我监督和自我评价[]。而粤港澳三地之间地理位置毗邻、文化同宗同源、自然环境唇齿相依、经济发展有很大的互补性，更重要的是粤港澳大湾区统一协同发展的战略规划出台，决定了要促进双碳目标实现，必须对大湾区的生态环境进行整体保护和协同治理。

（三）司法协同力度不够，造成困扰

司法保障是推进粤港澳大湾区实现双碳目标的重要保障。广东省、香港特别行政区、澳门特别行政区各自具备独立的司法体系。在这一背景下，一方面，三地缺乏高效的司法沟通协调机制。如在处理跨区域的碳排放纠纷案件时，因缺乏信息共享平台，各地司法机关之间的信息往往趋于闭塞，这就导致案件审理进程被不必要地延长。另一方面，由于三地的法律制度和司法裁判规则存在较大差异，三地对于碳排放权的界定、侵权责任的划分等重要问题面临着“同案不同判”的风险，这不利于营造公平公正的双碳法治环境。

（四）公众参与不够均衡，有待提升

随着环境治理空间的扩大、社会自治力量的崛起，公共理性在碳达峰碳中和法治中的作用愈发重要。[]在粤港澳大湾区推进双碳进程中，大湾区不同城市和地区的公众参与情况呈现出参差不齐的状况。比如，广州、深圳、香港、珠海等地因经济发达、公民教育水平高、参与意识和能力较强等原因，所举办的推进碳达峰碳中和目标实现的相关活动的数量更多、规模更大，公众参与更广泛深入。再有，就是公众参与大多集中在绿色出行、垃圾分类等领域，而在碳排放政策法规制定、环境影响评价等领域，公众参与度较低。

三、推进粤港澳大湾区碳达峰碳中和法治保障的完善建议

（一）完善大湾区协同推进双碳工作立法

为解决双碳立法层级较低、立法强制力不够的问题，国家层面上应加快推进制定气候变化应对法，至少应在国务院层面上发布推进气候变化应对的行政法规。通过制定统领性、系统性和权威性的双碳专门法律或行政法规，明确目标、基本原则、基本制度、主体权利义务、法律责任等事项，为地方双碳立法提供统一且权威的上位法依据。其次，为一体推进粤港澳大湾区推进碳达峰碳中和目标的实现，应整合大湾区碎片化立法，加强在实现双碳目标的环境标准制度、环境管理制度等方面的规则衔接和机制对接，确保三地通过协调立法机制，实现大湾区推进双碳工作的协同立法持续健全。

（二）进一步加强大湾区双碳行政执法协同

大湾区推进双碳工作的行政执法协调涉及范围较广泛，在立法和司法协同保障存在较大制度阻力的情形下，推进行政执法协调就更加凸显出其重要性。应在粤港澳三地生态环境行政执法合作基础上，立足于粤港澳大湾区，在一国两制原则基础上，强化粤港澳大湾区府际协同执法。主要是加强粤港澳大湾区行政执法的跨部门跨领域跨行业的联动执法，健全行政执法部门信息沟通机制，在中央政府统一协调下，发挥粤港澳各地优势，资源互补，强强联合，持续完善大湾区协调推进双碳工作的行政执法。

（三）健全司法协同机制，保障多元共治

应加强粤港澳大湾区的区际司法协同。可通过大湾区司法部门定期召开联席会议等形式创新大湾区司法协同机制，为优化大湾区司法协同提供保障。针对三地各层级法院在审理涉碳案件中出现的新问题进行讨论、统一意见并出台大湾区范围内认可的司法政策、典型指导性案例等，从而为大湾区三地涉及双碳案例的司法裁判提供指导。同时，还应强化大湾区司法部门之间的信息沟通协调。健全三地司法协作信息交流平台，探索构建大湾区司法部门的法律文书、证据材料、司法政策等信息共享机制。比如，可考虑在前海法院等大湾区司法改革示范法院设立大湾区司法协作联络办公室，在必要时，由大湾区内地九市法院、港澳法院各自派遣人员协调案件审判工作。

（四）促进公众参与大湾区双碳工作

公众参与是实现粤港澳大湾区双碳目标实现不可或缺的重要力量。应完善公众参大湾区双碳目标实现的法律依据，提高公众参与意识和参与能力，协同粤港澳大湾区各地公众参与所需要的双碳信息公开与披露、管理制度与技术标准等，拓宽公众参与渠道，多元化公众参与的形式，比如通过广泛召开线上线下混合的座谈会、论证会、交流会、听证会等形式，广泛积极听取粤港澳三地公众的意见，对参与积极、取得较好效果、做出显著贡献的公众代表应给予适当激励，确保公众有兴趣、有动力投身于双碳目标实现过程中。

结语

全面梳理、回顾和总结2024年粤港澳大湾区在协同推进碳达峰碳中和历程中的经验，可以洞察到大湾区各地在制度差异现实背景下，善用一国之本和两制之利，做出开创性探索和贡献。然而，深刻反思，则发现大湾区协同推进碳达峰碳中和的立法和司法保障较为薄弱，因而，大湾区双碳立法还需健全、司法协同还需强化，行政执法协同还需进一步提升。当前大湾区双碳工作缺乏高层次、权威性协同立法引领，双碳行政执法不够深入全面，广东虽有司法政策和案例探索，但整体上大湾区缺乏双碳工作的司法协同。未来以深港前海、珠澳横琴、南沙粤港澳全面合作区为典型，力争在协同推进碳达峰碳中和的立法和司法保障上有所突破和创新，行政执法合作上更加深入全面。

1.基金项目：2024年度广东省大学生创新创业训练计划项目《粤港澳大湾区推进碳达峰碳中和的法治保障研究》。

2.肖大鹏，广东财经大学法学院学生；谢伟，广东财经大学法学院教师。

3.参见《绿色低碳，美丽广东！广东省举办2024年低碳主题宣传活动》，https：//gdee.gd.gov.cn/gkmlpt/content/4/4463/mpost_4463950.html#3215，2025年1月1日访问。

4.参见《建立统一碳金融市场 助力粤港澳大湾区可持续发展》，http：//www.china.com.cn/guoqing/2019-03/25/content_74608565.htm，2025年1月10日访问。

5.参见《广东高院首次发布司法保障生态环境修复典型案例》，https：//www.gdcourts.gov.cn/xwzx/gdxwfb/content/post_1842768.html，2025年1月2日访问。

6.参见《新平台上线！在横琴打卡有奖！》，https：//www.hengqin.gov.cn/macao_zh_hans/hzqgl/dtyw/dtxx/content/post_3721405.html，2025年1月3日访问。

7.参见《2024年全国生态日启动仪式暨研讨会在香港举行》，http：//hm.people.com.cn/n1/2024/0816/c42272-40300183.html，2025年1月2日访问。

8.参见杨解君，詹鹏玮：《粤港澳大湾区“双碳”合作立法机制研究》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2022年第4期。

9.参见谢伟：《粤港澳大湾区环境行政执法协调研究》，载《广东社会科学》2018年第4期。

10.参见秦天宝《整体系统观下实现碳达峰碳中和目标的法治保障》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2022年第2期。