基础设施 PPP 项目全生命周期风险分担机制与经济评价模型构建

一、引言

近年来，PPP（Public-Private Partnership）模式在基础设施建设领域得到广泛应用，它通过整合政府与社会资本的优势资源，有效缓解了政府财政压力，提高了基础设施建设与运营效率。然而，由于基础设施PPP 项目具有投资规模大、建设周期长、参与主体多、环境复杂等特点，在项目全生命周期（包括项目识别、准备、采购、执行、移交等阶段）中面临着诸多风险，如政策风险、市场风险、建设风险、运营风险等。如果这些风险不能得到合理分担，将影响项目的顺利实施，甚至导致项目失败。同时，科学准确的经济评价是判断项目可行性、保障各方利益的关键。因此，研究基础设施 PPP 项目全生命周期风险分担机制与经济评价模型构建具有重要的现实意义。

二、基础设施PPP 项目全生命周期风险识别与分析

2.1 项目识别阶段风险

在项目识别阶段，主要风险包括政策风险和项目可行性风险。政策风险源于国家或地方相关政策法规的变化，如税收政策调整、行业准入规则变动等，可能导致项目收益减少或无法实施。项目可行性风险则体现在对项目需求预测不准确，例如对交通流量、用水量等预估偏差，使得项目建设规模与实际需求不匹配，造成资源浪费或无法满足社会需求。

2.2 项目准备阶段风险

项目准备阶段涉及项目实施方案编制、融资方案确定等工作，主要风险有融资风险和合同条款风险。融资风险表现为社会资本方难以筹集到足够资金，或融资成本过高，影响项目资金链稳定。合同条款风险是指由于合同条款不完善、责任划分不明确，在项目实施过程中容易引发纠纷，增加项目执行成本和不确定性。

2.3 项目采购阶段风险

采购阶段的风险主要集中在招投标过程中，包括投标人串标、围标，导致项目无法选择到最优的社会资本方；或者投标人资质不符合要求，在项目建设和运营过程中出现能力不足的问题，影响项目质量和进度。

2.4 项目执行阶段风险

执行阶段涵盖项目建设和运营两个环节。建设阶段存在工程质量风险、工期延误风险和成本超支风险。例如，施工过程中因技术问题、管理不善导致工程质量不达标；恶劣天气、征地拆迁困难等因素造成工期延误，进而增加建设成本。运营阶段面临市场需求变化风险、运营管理风险和成本控制风险。市场需求减少会导致项目收益下降；运营管理不善会影响服务质量和效率，引发公众不满；成本控制不力则会压缩利润空间。

2.5 项目移交阶段风险

项目移交阶段主要风险包括资产移交标准不明确、技术转移困难等。资产移交时，若对资产的完好程度、性能指标等标准界定不清，容易引发政府与社会资本方的争议；技术转移过程中，若社会资本方未充分向政府方传授运营管理技术和经验，会影响项目后续的正常运营。

三、基础设施PPP 项目全生命周期风险分担机制构建

3.1 风险分担原则

风险分担应遵循公平合理、风险与收益对等、风险可控等原则。公平合理原则要求根据政府和社会资本方的风险承受能力、管理能力等因素，合理划分风险责任；风险与收益对等原则确保承担风险的一方能够获得相应的回报；风险可控原则保证各方承担的风险在其可承受和可管理范围内。

3.2 风险分担主体及责任划分

政府作为项目的发起者和监管者，应承担政策风险、法律变更风险等宏观层面的风险，因为政府具有制定和调整政策法规的权力和能力。同时，在项目识别阶段，政府需对项目的必要性和可行性进行充分论证，降低项目可行性风险。

社会资本方凭借其专业的技术和管理能力，主要承担建设风险、运营风险等微观层面的风险。在建设阶段，负责确保工程质量、控制工期和成本；在运营阶段，通过有效的管理手段提高运营效率，控制运营成本，满足市场需求。

对于一些双方都难以单独承担的风险，如不可抗力风险，可通过保险等方式进行共担，或者在合同中约定双方共同承担损失。

3.3 风险分担流程

首先，在项目前期对全生命周期的风险进行全面识别和评估，确定风险的类型、发生概率和影响程度。然后，根据风险分担原则和主体责任，制定初步的风险分担方案。接着，政府与社会资本方就风险分担方案进行协商谈判，根据双方的意见和实际情况进行调整优化，最终形成正式的风险分担协议，并纳入项目合同条款。在项目实施过程中，持续对风险进行监测，根据实际情况及时调整风险分担方案。

四、基础设施PPP 项目经济评价模型构建

4.1 评价指标体系构建

经济评价指标体系应包括财务评价指标和国民经济评价指标。财务评价指标主要有财务内部收益率（FIRR）、财务净现值（FNPV）、投资回收期（Pt）等，用于评估项目在财务上的可行性和盈利能力。国民经济评价指标包括经济内部收益率（EIRR）、经济净现值（ENPV）等，从国家和社会整体角度分析项目对国民经济的贡献。同时，考虑到 PPP 项目的风险因素，还应引入风险调整系数，对上述指标进行修正，使评价结果更符合实际情况。

4.2 基于风险的经济评价模型建立

在构建经济评价模型时，将风险因素量化并纳入模型。通过专家打分法、层次分析法等确定各风险因素的权重，利用蒙特卡洛模拟等方法模拟风险因素的变化对项目经济指标的影响。例如，设定政策风险、市场风险等因素的变化范围和概率分布，通过多次模拟计算财务内部收益率、经济净现值等指标的取值范围和概率分布，从而更准确地评估项目的经济可行性和风险水平。

4.3 模型验证与应用

选取实际的基础设施 PPP 项目案例，运用构建的经济评价模型进行分析计算，并将计算结果与项目实际运营数据进行对比验证。根据验证结果，对模型进行优化调整，确保模型的科学性和准确性。在新的 PPP 项目中，可运用该模型进行项目可行性研究、投资决策和风险评估，为项目的顺利实施提供有力支持。

五、案例分析

5.1 案例概况

以某城市污水处理 PPP 项目为例，项目总投资 10 亿元，合作期限 25 年，其中建设期 2 年，运营期23 年。政府通过公开招标选择了一家专业的环保企业作为社会资本方，双方共同成立项目公司负责项目的建设、运营和移交。

5.2 风险分担与经济评价

在风险分担方面，政府承担政策法规变化导致污水处理收费标准调整的风险；社会资本方承担建设过程中的工程质量、工期和成本风险，以及运营阶段的设备维护、运营成本控制等风险。对于不可抗力风险，双方约定共同承担损失。

六、结论

基础设施 PPP 项目全生命周期风险分担机制与经济评价模型的构建，对于保障项目顺利实施、实现各方利益共赢具有重要作用。通过全面识别项目各阶段风险，遵循科学的风险分担原则，明确政府与社会资本方的风险责任，能够有效降低项目风险。同时，构建基于风险的经济评价模型，使项目经济评价更加准确合理，为项目决策提供可靠依据。在未来的基础设施 PPP 项目实践中，应不断完善风险分担机制和经济评价模型，以适应复杂多变的市场环境和项目需求，推动PPP 模式持续健康发展。

参考文献：

[1]王守清,柯永建.特许经营项目融资（PPP/PFI）的风险分担原则和框架[J].建筑经济,2008(02):5-9.

[2]何伯森,张水波.公私合营（PPP）项目的风险分担研究[J].天津大学学报(社会科学版),2008(02):107-111.