牟定县以村规民约推动乡村治理法治化的创新路径研究

村规民约作为村民自治的重要载体和法治建设的有效补充，通过注入法治内核、规范制定程序、强化执行效力，便可成为连接国家法与民间法的重要纽带，在规范村民行为、调解矛盾纠纷、维护公序良俗等方面发挥不可替代的作用。近年来，牟定县立足实际，以村规民约为切入点，探索出一条“德法兼治、刚柔并济”的乡村治理新路径。本报告系统梳理了牟定县村规民约推动乡村治理法治化的创新实践、成效经验和存在问题，并提出进一步优化完善的建议，旨在为新时代乡村治理法治化建设提供有益参考。

一、牟定县以村规民约推动乡村治理法治化的创新实践

制度创新：构建法治保障的乡村治理制度体系

1. 规范村规民约制定程序，确保合法性与民主性。各村在修订村规民约时，严格遵循“四议两公开”程序（村党组织提议、村两委商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，决议公开、实施结果公开），广泛征求村民意见，充分保障村民参与权和决策权，并邀请乡镇司法所和法律顾问全程参与，确保内容合法合规，确保了村规民约的“法治底色”，使其成为国家法律的补充和细化，而非冲突与背离。

2. 明确村规民约内容，强化法治约束与行为规范。一是融入法律法规条款。将《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规的相关条款融入村规民约，明确规定村民的权利和义务，引导村民依法办事，使村规民约成为法律法规在乡村的具体延伸。二是细化违法违规处理措施。针对村民可能出现的违法违规行为制定具体的处理措施，如批评教育、公开检讨、经济处罚等；建立村规民约执行监督机制，成立由村民代表组成的监督小组，对村规民约的执行情况进行监督，确保村规民约的权威性。

3. 动态修订机制确保村规民约的持续生命力。引导各村建立村规民约“定期修订”制度，通常结合村委会换届或根据国家新出台的法律政策（如《民法典》）及时进行调整。修订过程严格遵循《村民委员会组织法》规定的民主程序：村“两委”或村民代表提出动议→组织村民广泛讨论→形成修订草案→提交合法性审查→召开村民会议或村民代表会议表决通过→报乡镇政府备案，确保村规民约不再是“墙上的一纸空文”，而是能够响应社会变迁、反映村民最新共识的“活的法律”，保持了其生命力和适用性。

（二）组织创新：构建多元协同的基层法治治理格局

1. 强化党组织核心引领，把握法治方向。一是将法治建设纳入党组织工作重要内容。开展“党建 + 法治”活动，定期深入村民小组开展普法宣传活动，向村民普及法律知识，解答法律疑问。二是推行“十户一体”微网格治理模式。按照“规模适度、方便管理、全面覆盖”原则，全县划分农村、城市和单位驻地 3 类 6633 个微网格，其中农村微网格4451 个，每个微网格覆盖 5-10 户农户，精细化的治理单元划分将法治元素深度融入基层治理网络，实现了治理资源的下沉和治理触角的延伸，为村规民约的有效执行提供了组织保障。三是开展“勤廉书记”培树活动。村党组织书记带头简办新办婚丧喜庆活动并实行报备制度，发挥示范引领作用，展现了党建引领下的治理效能。

2. 组建“法治型”执约队伍，提升执行效能。改变过去由村干部“说了算”的传统模式，组建由村组干部、党员代表、村民代表、驻村法律顾问、“法律明白人”等共同组成的执约小组，在调解纠纷、执行村约时能够更好地运用法治思维和法治方式，做到公平公正、以理服人，大大提升了村规民约的公信力和执行力。

3. 引入专业法治力量支撑。积极推行“一村一警一法官一调解员”机制，全县 89 个村各配备 1 名干警、1 名法官和 1 名司法调解员，同时以基层干部、优秀中心户长为重点，育强 35 户“法律中心户”、245名“法律明白人”组成专业法治服务团队，健全“户长收集、网格处置、群众反馈、乡村回访”矛盾纠纷闭环化解机制。通过“法律专业力量 + 本土治理资源”的结合，不仅为村规民约的制定修订提供法律指导，还参与矛盾纠纷调解，确保村规民约执行过程中的法治化、规范化。

（三）文化创新：培育内化于心的法治化治理生态

1. 民主协商立法，塑造程序法治文化。高度重视村规民约制定过程的民主性，通过“村民议事会”、“火塘会”、“院坝会”等形式，组织全体村民广泛参与讨论、磋商、表决。这个过程不仅是集思广益的过程，更是对民主程序、规则意识最直接的体验和训练，让村民在实践中真切感受到“我的规则我制定，我的约定我遵守”，从而增强了对规则的认同感和敬畏感。

2. 开展“嵌入式”法治宣传教育。一是将村规民约作为普法宣传的最佳本土教材，通过“以案释约”、“以约释法”将国家法律条文与村规民约中的具体条款对照讲解，使抽象的法律变得具体可感、亲切易懂。二是将法治宣传与地方特色文化相结合。依托牟定左脚舞文化资源，用群众喜闻乐见的形式传播村规民约中的法治理念，如创作彝族白话说唱短视频《新风阿表妹》、开办巾帼微讲堂《移风易俗“她”倡议》，通过“民族传统文化 + 现代法治元素”的宣传方式提升村规民约的感染力和接受度。三是结合“积分制”、“红黑榜”等激励机制，将遵守村规民约、尊法学法守法用法的情况与评优评先等适度挂钩，使法治成为一种可见、可感、可受益的生活方式，潜移默化地培育村民的契约精神和法治信仰。

3. 评选示范典型，营造见贤思齐的文化。大力开展“守法示范户”“好媳妇好婆婆”、“最美庭院”等评选活动，将遵守村规民约作为核心评价标准，通过表彰先进、树立标杆，用身边人、身边事教育引导群众，形成正向激励的舆论场，使法治和美德成为村民竞相追求的价值导向，营造出“人人遵约、户户守规”的法治文化氛围。

（四）技术创新：数字化赋能提升村规民约执行力

1.“一村一警一助理一网格员”机制实现了线下治理与线上管理的有机结合。针对牟定县 7 万余人口劳务输出带来的“空心村”问题，该县从全县89 个村委会（ 社区） 七委成员中各选聘1 名干部担任警务助理，从 51 个社会治安复杂村中各选聘 1 名村领导担任警务网格员，通过手机 APP 实时上报信息、处理问题，形成了“情报信息收集—矛盾纠纷调解—社会治安巡逻—法律法规宣传”的数字化工作链条，今年以来已服务群众3600 余人次，开展普法宣传100 余次。

2. 推行线上便民服务。在各村推行幸福生活“码上办”小程序和“一呼就到”便民服务点，“码上办”小程序可以对违反村规民约行为进行实时上报和处理，提高了村规民约的执行效率，“一呼就到”便民服务点的工作人员可以为村民提供法律咨询和援助服务，帮助村民了解自己在村规民约中的权利和义务，同时及时发现和纠正一些违反村规民约的行为，如环境卫生问题、邻里纠纷等，将问题解决在萌芽状态，增强了村规民约的执行力。

二、存在问题及原因分析

（一）村规民约本身的规范性与合法性问题

1. 部分条款与法律法规存在冲突。虽然建立了审查机制，但乡镇司法所、法律顾问面临人手紧张、业务繁重等多重压力，审查工作可能沦为“盖章式”审查，即主要关注是否有明显违法的条款（如巨额罚款、非法拘禁），但对于一些“软性侵权”或“隐性歧视”条款（如对少数群体的无形排斥、对某些生活习惯的不合理限制）缺乏敏锐的识别和纠正，审查者可能因“尊重乡土人情”而网开一面，导致审查的深度和严谨性不足。

2. 内容同质化严重，针对性和可操作性不足。一是缺乏本土特色与实用性。许多村的村规民约存在“千村一面”的问题，未能紧密结合本村的资源禀赋、产业特色和文化传统和最突出的治理难题，无法触动村民的利益关切，认同感和约束力自然低下。例如一个以彝族为主的村落，其村规民约未能充分融入彝族习惯法中优秀的调解智慧和道德规范，又或者一个面临乡村旅游发展机遇的村，其村规民约也缺乏对经营规范、生态保护等的前瞻性约定。二是条款口号化、抽象化现象普遍存在。缺乏结合本村实际的细化条款，多数村规民约都包含“爱护环境”“和睦邻里”等原则性表述，但对“乱扔垃圾如何处理”“邻里纠纷调解流程”等具体问题未明确规定，导致执行时难以把握尺度。

3. 条款重义务轻权利。一是条款数量上的悬殊。文本内容多侧重于规定村民“必须”做什么、“禁止”做什么，而关于保障村民可以享受哪些公共服务、拥有哪些参与决策和监督的权利条款寥寥无几，甚至完全缺失。二是惩戒与救济的失衡。对违反义务的行为，通常规定了或明或暗的惩戒措施（如批评教育、公示等），但当村民认为自己的合法权利受到侵害时，公约中几乎没有提供内部申诉、救济和纠错的渠道和程序。

（二）执行与监督机制的薄弱环节

1. 执行尺度不均，“人治”色彩干扰。一是“执约队”、“评议会”等组织成员多为兼职的村民骨干，他们缺乏正式的权力和报酬激励，长期从事得罪人的监督、劝导工作，容易导致“老好人”思想和工作疲劳，面对“村中大户”或“钉子户”时显得无力，导致规则执行出现“欺软怕硬”的选择性现象。二是“人情社会”对“契约精神”的侵蚀。千年积淀的“人情重于法理”的观念根深蒂固，当村规民约的执行与强大的人情关系发生冲突时，“选择性执行”或“变通执行”往往成为默认选项。规则的刚性在人情面前变得柔软，严重削弱了法治所追求的“法律面前人人平等”的核心价值。

2. 监督机制疲软，流于“纸上之约”。一是“重制度、轻执行”。部分村规民约“写在纸上、挂在墙上，落实不到行动上”，对违反者的惩戒多以口头警告为主，缺乏有效约束。如某村规定“婚丧嫁娶不得大操大办”，但因碍于人情面子，对违规村民未实际处罚，导致条款逐渐失效。二是缺乏长效监督。多数村庄未建立专门的村规民约监督机构，监督体系依赖于村务监督委员会和村民自身的相互监督，在熟人社会中极易形成“同体监督”困境（大家低头不见抬头见），监督者碍于情面不愿严格监督，被监督者也可能对“自己人”的监督不服气；而外部监督（如乡镇政府的监督）往往只能是事后和抽查式的，缺乏常态化和有效性，难以穿透乡村的“人情壁垒”，导致部分条款长期流于形式。

（三）村民参与度与认知度的短板

1. 民主程序虚化，主体性缺失。一是村民“被动”参与现象突出。部分村规民约的修订由村干部主导，村民参与流于形式（以“村民代表会议”代替“全体村民会议”），普通村民的参与仅限于“举手通过”，缺乏充分的讨论、辩论和协商，村民的“主体地位”被“被动接受”所替代。二是关键群体边缘化。村民代表可能因文化水平、代表性不足等问题，难以充分反映普通村民的诉求，对年轻群体、外出务工村民的意见收集不足，导致村规民约未能兼顾不同群体的利益，权威性和普适性大打折扣，如对农村留守老人、返乡创业者的权益保障条款缺失。

2. 村民对村规民约的认知模糊。调查发现部分村民仅知晓村规民约的存在，但对具体条款内容不了解，尤其在老年群体和文化水平较低的村民中较为普遍。对村规民约与法律的关系认识不清，部分村民认为“村规民约大于法”，在权益受损时未意识到可通过法律途径解决；另一部分则认为村规民约“没有法律效力”，不愿遵守。

（四）外部环境变化带来的适应性挑战

1. 乡村人口结构变化加剧治理难度。牟定县部分村庄“空心化”“老龄化”问题凸显，留守村民以老人、儿童为主，导致村规民约的执行主体和监督主体弱化，且大量外出务工人员虽户籍在村，但对村内事务参与度低，如何保障他们的权利和义务成为一个新课题。

2. 传统习俗与现代法治的融合难题。对“彩礼上限”“丧葬简办”等移风易俗条款，因触及部分村民的传统观念，执行中阻力较大，需要长期引导。

3. 治理效果呈现不均衡状态。牟定县的乡村治理先进经验主要集中在一些基础好、资源优、干部强的“示范村”，其他村因基础薄弱、能力不足而难以复制，导致全县治理效果碎片化。

三、对策和建议

（一）强化村规民约的规范性与合法性根基

1. 建立三级合法性审查机制。构建“村级初审 + 乡镇复审 + 县级终审”的审查流程，村级由村民议事会联合法律顾问对条款进行初步筛查；乡镇司法所对照《民法典》《村民委员会组织法》等法律法规进行合规性审核，重点纠正罚款权等违法条款；县级司法部门定期开展“村规民约法治体检”，形成问题清单并督促整改。

2. 推动内容精细化与本土化。指导各村结合产业特点、民族习俗制定“一村一策”的村规民约：对种植养殖大村，增加“农药化肥规范使用”“农产品质量安全”等条款；对旅游特色村，补充“民宿经营规范”“游客权益保护”等内容。同时，将原则性表述细化为可操作的条款，如“禁止乱扔垃圾”可明确为“垃圾需分类投放至指定点位，违规者负责清理公共区域卫生1 次”，提升执行可行性。

（二）健全执行与监督的闭环机制

1. 构建“三位一体”执行体系。组建由村干部、党员代表、村民骨干组成的执行小组，明确分工并公示职责；推行“积分制 + 村规民约”模式，将遵守情况与集体经济分红、惠农政策享受挂钩，如蟠猫乡“十户一体”积分兑换物资的做法可全县推广；对多次违规或严重违规者，由村“两委”联合乡镇执法力量介入，形成“教育—惩戒—公示”的完整流程，如对违规建房者，先依据村规民约劝导，拒不整改的移交自然资源部门依法处理。

2. 完善多元监督网络。设立村规民约监督委员会，成员由村民代表、乡贤、法律顾问等组成，定期检查执行情况并公开通报，同时引入第三方评估，定期邀请人大代表、政协委员、法律专家等对村规民约的实施效果进行评估，尤其重点关注权利保障情况，并发布评估报告；开通线上监督平台，村民可通过微信小程序举报违规行为；乡镇每季度开展交叉检查，将监督结果纳入村级绩效考核，对执行不力的村“两委”进行约谈。

（三）提升村民参与的深度与广度

1.拓宽参与渠道与范围。制定阶段邀请外出务工村民通过电话访谈、线上问卷等方式参与，确保覆盖不同群体；对涉及重大利益的条款（如土地流转、集体资产处置），必须召开全体村民会议表决，且到会人数和同意比例符合法律规定；设立“村规民约议事日”，每月组织村民讨论执行中的问题，动态修订条款，如针对返乡创业青年增多的情况，及时补充“电商物流规范”等内容。

2. 加强宣传教育与法治引导。开展“村规民约进万家”活动，通过火塘会、案例讲解、文艺创作等多种形式，让村民知晓条款内容及背后的法律依据；依托“法律明白人”“法律中心户”，讲解“村规民约与法律的关系”，纠正“村规大于法”或“村规无用”的错误认知；将村规民约纳入村小学、幼儿园教育内容，通过“小手拉大手”培养全家遵守意识。

（四）增强应对外部变化的适应性

1. 推动村规民约与新型治理需求衔接。一是针对人口流动现状，明确“常住非本村村民”的权利义务，如参与公共事务管理的条件、违反村规的处理方式。二是聚焦“一老一小”，体现人文关怀。在村规民约中增设针对留守老人关爱服务（如邻里互助、定期探访）、留守儿童教育保护（如课后托管、防溺水责任）的具体条款，将道德软约束转化为具有可操作性的互助公约，弥补人口结构变化带来的公共服务短板。三是结合乡村振兴，增加“生态保护”“数字乡村建设”等条款，如规范短视频拍摄、直播带货中的行为。

2. 促进传统习俗与现代法治融合。对彩礼、丧葬等移风易俗内容，采取“梯度推进”策略，先设定合理上限（如彩礼不高于 3 万元），通过村规民约引导后，再逐步深化，避免因操之过急引发抵触。

3. 提供差异化的指导资源和政策支持。构建“强村带弱村”的结对共建机制，重点帮助基础薄弱村解决最急迫的 1-2 个问题（如环境整治、矛盾调解），制定“跳一跳能够得着”的村规民约条款，逐步提升。

作者简介：

夏爽 ：女 ；民族：汉族；云南省宣威市；硕士研究生，讲师；研究方向：党史党建、社会学与文化方向； 单位：中共牟定县委党校。