国土空间规划体系下城乡规划衔接机制

引言

国土空间规划是国土空间发展的指导方针，是实现可持续发展的重要基础，是各类开发保护建设活动的基本依据 [1]。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。在这一体系下，城乡规划的有效衔接是促进城乡资源合理配置、功能互补、协同发展的核心环节，直接关系到城乡融合发展目标的实现。

一．国土空间规划体系下城乡规划衔接的重要性

1.1 促进城乡一体化发展

在统筹规划的引导下，推动城市的资金、技术、人才等要素向乡村流动，利用农村的自然资源、特色产业等优势，同城市构成互补，推动城乡经济社会的融合，为推动城乡一体化发展奠定坚实的基础。比如在交通规划的衔接方面，建设城乡一体化的交通运输网络，可以促进城乡之间的人流、物流、信息流的有效流动，促进城乡统筹发展。

1.2 优化国土空间布局

在国土空间规划体系中，统筹城乡与农村，将二者有机地结合，有利于整体优化国土空间布局。在生态空间方面，以城乡统筹为手段，构建城乡一体化的生态屏障；明确城乡发展边界，推进小城镇规模化、现代化管理，提高土地使用效率。

1.3 提升资源配置效率

在城乡公共服务资源的配置上，要根据城乡人口的分布及需要，对城乡的教育、医疗、文化设施等进行统筹规划，提高设施服务的覆盖范围 [2]。在统筹城乡土地资源上，要强化城乡统筹，对建设用地进行合理布局，保障重点地区和重大民生项目的建设用地。为更好地发挥其功能，采取相应的措施，例如城乡建设用地增减挂钩，盘活了农村闲置建设用地，提升了土地资源的配置效率。

二、城乡规划衔接现状与问题分析

2.1 城乡规划观念不同

传统的城镇规划以聚集开发、功能升级、经济利益为重、城镇空间扩展与高水平基础设施建设为重点。而乡村规划更多的是注重保护村落的自然生态与传统文化，确保农业生产的正常运转，促进村落的可持续发展，提高村民的生活品质。正是这种观念上的不同，造成了城乡在发展目标、空间布局、发展战略等方面的不同。如城镇规划侧重于大规模的工业园区、商业区，乡村规划侧重于耕地、小村落，很难实现二者的有机融合。

2.2 技术标准难以统一

城乡规划在土地利用类型、指标体系和规划深度等方面有很大的不同，在用地类型方面，城市规划与乡村规划中的农村集体的建设用地类型划分存在较大差异。在指标体系上，城乡规划注重人口密度、建筑密度、容积率等对城镇聚集度的影响，而乡村规划注重耕地保有量、人均宅基地面积等与城乡生产、生活密切相关的指标。在规划深度方面，城市规划对详细规划提出了更高的要求，而部分区域则仍停留在较粗放的状态，这一技术标准的不统一已成为制约城乡规划衔接的瓶颈。

2.3 编制过程缺乏沟通

城乡规划编制的主体与程序有所不同，通常是由规划部门牵头，经过现状调研，方案制定，专家评审，公示等一系列步骤，最后报政府部门批准。乡村规划主要是以乡镇为单位进行的，其参与的主体比较少，编制程序比较单一。在制定过程中，城乡规划间缺少有效的交流与协调机制，规划编制时忽视了村庄发展需要与承载能力，很难与城镇发展策略及资源辐射相结合。目前我国城镇在进行工业扩展时，往往忽略了周围村庄的用地及生态承载力，同时农村地区的旅游发展规划又没有与城市交通规划相结合，从而导致了游客的流失。

2.4 实施监督分离

在城市规划执行中，城市规划以城市建设和城管等部门为主体，而乡村规划是由乡镇、农业农村部门等为主导。但因其执行主体与责任不明确，缺少一个统一的执法监管平台与协调机制，致使各种矛盾与冲突无法得到及时的化解。比如城市建设可能会对城镇的开发边界进行侵占；在乡村，违章建筑也会对城市的总体形象、生态环境造成不良影响，但因缺少有效的监管与协调而难以有效地解决。

三．城乡规划衔接机制构建

3.1 统一规划理念

坚持统筹城乡发展的规划思想，把以人为本、绿色发展、历史文化传承等思想贯彻到城乡规划的各个环节。从目标设置上看，坚持把城乡看作一个有机的整体，以提高城乡居民生活质量，改善生态环境，促进经济协调发展为目标。比如在规划中要突出绿色发展的思想，把生态保护和建设融入城乡规划之中，形成一张“城乡一体”的绿色生态网；注重对城市和农村历史文化的继承和发展，加强对城市和农村的历史文化资源的开发和利用。

3.2 协调技术标准

制定城乡规划用地分类、指标体系和规划深度的统一标准体系，在土地利用分类上，建立覆盖城乡各类土地的统一分类标准，确定各种土地用途的内涵与界限，从而解决土地利用现状难以确定的问题。在指标体系建设方面，要将城乡特征结合起来，建立既能体现城镇聚集发展又能体现乡村特色的指标，比如在人口指标方面，既要注重城镇常住人口，又要注重农村人口的合理流动与聚集。在规划深度方面，要对不同时期城乡规划的深度进行界定，以保证城乡规划的精确匹配。比如要建立一个统一的城乡建设用地集约利用指标体系，以实现对城乡土地资源的有效利用。

3.3 优化编制流程

建立统筹协调程序，推动城乡规划编制主体之间交流协作。在制定规划时，共同对城乡之间进行现状调查，对城乡之间的自然、经济、社会有全面的了解，为制定规划提供依据。在编制规划时，建立定期交流沟通的机制，对城乡空间布局、产业发展、基础设施等进行衔接，对城乡之间的规划进行融合，在规划中建立公众参与机制，通过对广大城市农村的居民的各种意见、观点的征集，让规划更能够充分体现民意。如在规划中，通过规划听证会、座谈会的方式，让广大城乡居民参与规划编制中，让制定的规划更具可行性。

3.4 强化实施监督

建立统一的城乡规划执法监督平台，实现对城乡规划执法监督的有效整合。通过对各个监管部门的职责范围进行界定，构建标准化的职责划分系统，同时加强跨部门的合作配合机制，促进监督工作在规划实施的整个过程中实现资源的整合、信息的交换和行为的协同，以达到最大的监督效果。利用 GIS、卫星遥感等先进信息技术，对城乡规划实施情况进行实时监测和动态评估，及时发现和解决规划实施过程中出现的问题。同时要将计划实施情况及时反馈给规划部门，以便对其进行及时的调整与改善。例如运用 GIS 技术，实时监测城乡建设用地的动态，及时发现违规建筑，及时处理。

四．结论

构建科学有效的城乡规划衔接机制，是推进城乡统筹发展、优化国土空间布局和提升资源利用效率的关键。在此基础上，通过统一规划思想、统一技术标准、优化程序、加强监督等手段，对当前城乡规划的衔接问题进行有效解决，促进城乡规划的一体化发展，为我国高质量发展的实现提供重要支撑。从长远看，要不断地优化和创新土地利用方式，要不断地改进和创新国土空间规划体系，满足城乡统筹发展的需求。

参考文献

[1] 党安荣, 田颖, 甄茂成, 等. 中国国土空间规划的理论框架与技术体系[J].科技导报 ,2020,38(13):47-56.

[2] 颜朝芳 . 国土空间规划背景下乡村振兴发展模式研究 [J]. 城市建设理论研究 ( 电子版 ),2024,(13):25-27.DOI:10.19569/j.cnki.cn119313/tu.202413009.