政府采购框架协议采购实践中的重点问题探讨

一、引言

财政部于 2022 年 3 月 1 日正式施行《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（以下简称《管理暂行办法》）。该办法基于我国政府采购中大量的实践经验以及实际需求，借鉴国际《公共采购示范法》管理经验，解决传统协议供货、定点采购中存在的特供专供、质次价高及程序透明度不足等问题，通过“两阶段采购”模式，对分散的小额采购进行了规范，旨在提高采购效率、强化竞争机制并规范权力运行。

根据财政部公布 2023 年全国政府采购简要情况来看，框架协议采购规模占 2023 年全国政府采购规模的比重达到了 1.5% 。2024 年数据虽然未公布，但根据已发布的采购公告，框架协议采购规模占比呈上升趋势。由此可见，框架协议自施行以来凭借制度创新优势逐步释放效能，在整合小额采购需求、提升效率等方面成效初显。然而，在实践过程中，由于制度设计的原则性较强，部分条款缺乏细化操作指引，导致执行层面存在诸多困惑。本文结合代理机构实践经验，梳理框架协议采购执行中的突出问题和重点难点，分析其特点与适用性，为框架协议采购的实践提供参考。

二、实践中的重点问题分析

1. 小额零星采购的量化标准

《管理暂行办法》规范了多频次、小额度的采购活动，但何为“多频次、小额度”？《管理暂行办法》虽未做量化，但规定了可以采用框架协议采购方式采购的情形。据此，可以判断，除了《管理暂行办法》第三条第二、三款规定的情形外，“小额度”指的是采购限额标准，各地方政府应根据自身情况设定采购限额标准。如江汉区政府采购办发布的《江汉区政府采购框架协议十问十答》中提到，小额零星采购的额度标准统一按照《湖北省政府集中采购目录》及标准执行，严格限定在采购人需要多频次采购，且单笔或批量采购金额未达到湖北省政府采购限额标准的范围内。而“多频次”这一表述缺乏量化界定，属于非标准化的模糊性描述。在日常语境中，一般认为三次以上即为多，但是一个月采购三次以上，还是一年采购三次以上，都会容易引发歧义。因此，笔者认为，《管理暂行办法》仅作出原则性规定，描述得不够具体，如何操作执行，期待主管部门出台全国统一的指导性意见。

2. 工程项目是否适用框架协议采购？

根据《管理暂行办法》第二条规定，框架协议采购只适用于货物和服务，而不适用于政府采购工程。在公开征求意见过程中，有关方面曾强烈建议将小额零星的政府采购工程也纳入框架协议采购适用范围 [1]。但是基于工程项目自身特性、框架协议采购规则以及过往实践经验等多方面因素综合考量，暂不将政府采购工程纳入框架协议采购的适用范围。

首先，工程项目计价复杂。工程项目在具体工程标的未确定的情况下，难以形成有效的工程量清单，通常只能进行“费率招标”。在“费率招标”时，入围阶段竞争仅费率确定，工程单价需套用相关定额或取费标准，工程量按实结算，导致入围阶段费率对工程造价影响有限。

其次，技术方案评审困难。建筑、水利、交通等不同行业的工程专业跨度大，在不同专业的工程项目框架协议采购入围阶段，很难用统一标准衡量不同供应商的技术方案优劣，使得入围阶段竞争意义不大。

最后，易演变为资格入围。在具体工程内容不明确时进行供应商入围，容易出现供应商仅为获取资格而参与，后续竞争和服务质量难以保障的情况，在实操中容易演变为资格入围，这与清理政府采购备选库、名录库、资格库的政策导向相悖。

3. 第一阶段入围供应商评审方法的选择

根据《管理暂行办法》第二十五条，确定第一阶段入围供应商的评审方法包括价格优先法和质量优先法 [2]。随着放管服改革的推进，政府定价、政府指导价陆续取消，目前实行行政府定价、政府指导价的货物和服务已经很少了 [3]。因此，绝大部分的项目应采用价格优先法，但在实践中可能存在一定的困难。对于服务类项目而言，服务的无形性、主观性与价格优先法有着天然的冲突，价格与质量之间非线性关系，而且服务类项目中，人的因素占主导，低价可能导致劣币驱逐良币，破坏市场生态。只有加快服务项目需求标准的制定才能实现《通知》确立的“需求明确、竞争价格”的评审要求，也才能扩大框架协议采购在服务领域的适用范围，推进《暂行办法》更好地贯彻执行。

4. 确定第二阶段成交供应商的方式

《管理暂行办法》第三十二条规定，确定第二阶段成交供应商的方式包括直接选定、二次竞价和顺序轮候，并且将直接选定方式设置为确定第二阶段成交供应商的主要方式 [2]。直接选定怎么选？《管理暂行办法》也做出了原则性规定：“由采购人或者服务对象依据入围产品价格、质量以及服务便利性、用户评价等因素，从第一阶段入围供应商中直接选定。”但在实践中这三种方法呈现不同的利弊，需结合采购项目性质、效率与公平平衡需求综合考量。

（1）直接选定：直接选定赋予采购人根据实际需求快速决策的能力，尤其适用于时间紧迫、需求明确的采购场景。该方式促使采购人深入了解供应商履约能力，推动其承担起需求匹配和结果验收的主体责任。但其弊端也非常显著，如缺乏量化选择标准和公开流程，可能导致采购人仅凭主观偏好或隐性利益关系选定供应商。如果在同一框架协议项下连续多次直接选定同一家供应商，且未公开选择理由，存在“定向采购”或利益输送的嫌疑，自由裁量权极易引发质疑。另外，直接选定可能降低入围供应商的竞争压力，可能导致其放松服务质量管控，影响采购绩效。

（2）二次竞价：二次竞价通过再次竞争迫使供应商优化报价或服务，尤其适用于标准化程度高、市场竞争充分的货物采购。二次竞价的方式需公开竞争规则和供应商报价，这种方式的流程可追溯性强，能够有效压缩人为干预空间，达到动态降价机制提升性价比、透明化流程减少寻租空间的目的。但二次竞价无疑会增加采购周期，不适用于紧急采购项目。另外一个弊端则是供应商为追求低价中标，可能采取压缩成本的策略（如使用非原厂配件、减少服务人员配置），引发隐性质量风险。

（3）顺序轮候：顺序轮候是采购人按照固定顺序轮流授予合同，程序透明且无需复杂评审，适用于采购需求均匀、供应商履约能力相近的项目。该方式通过强制轮流机制，保障中小供应商的参与机会。但这种方式没有考虑供应商实际履约能力差异，机械按顺序分配订单，可能导致服务质量波动。而且供应商无需竞争即可获得订单，难以激发其优化服务的动力，可能形成“躺平”心态。

笔者认为，框架协议采购应尤其关注效率与透明度的平衡，采购人应根据项目的需求及特点，选用合适的确定第二阶段成交供应商的方式。采购人可以对供应商设置阶段性考核，以此来促进供应商之间的有序竞争，激发“鲶鱼效应”。

三、结论

《管理暂行办法》的推行，在整合小额采购需求、提升效率等方面已有显著成效，但执行中因制度原则性较强，面临诸多实操困惑。本文梳理的四大问题，涵盖量化标准、工程适用性、评审方法、成交方式等实践中的重难点，反映出制度设计与实践需求的衔接挑战。

后续通过推动小额零星标准的分层分类制定、构建多维评审体系、规范供应商选择全流程等方面，既能提升操作规范性，又能保障框架协议采购在效率与公平之间实现动态平衡。未来，随着数字化采购平台的普及和服务需求标准的逐步完善，框架协议采购有望在优化政府采购生态中发挥更重要的作用。

参考文献：

[1] 徐舟 .《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》之我见 [J]. 中国政府采购 ,2022(2):17-27.

[2]《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》( 财政部令第110 号).

[3] 寿祯琦 , 曹庆峰 . 政府采购框架协议采购相关问题探讨 [J]. 中国政府采 ,2022(8):70-74.