技术适配治理：政府数字治理的限度与善治的回归

一、引言

在第四次工业革命的浪潮中，以大数据、云计算和人工智能为代表的数字技术正在重塑人类社会的发展图景，为认识世界和改造世界提供了全新技术范式。面对数字化转型带来的深刻变革，我国将数字政府建设纳入国家战略体系，各级地方政府积极响应政策号召，相继展开数字化治理转型实践。然而在数字治理展现出乐观发展趋势的同时，也不可忽视其在实践中频频暴露的“ 智能官僚主义” 、“ 数字政府回应性陷阱” 、“ 治理过程拼凑应对” 等数字形式主义、数字官僚主义的挫折。面对复杂的现实治理情境，应准确把握政府数字治理的本质和运行逻辑，探究政府数字治理的限度，以防在治理实践中出现过度追求数字化而易化政府行政，有损公共利益，导致美好的善治愿景无法实现。

二、政府数字治理的实质内涵：技术与治理的互动融合

一般而言，数字治理具有两层含义：对数字进行治理和用数字进行治理[1]。前者是一个技术和管理概念，核心在于将数据资源作为治理对象，通过制度化、规范化的管理机制实现组织机构内部数据的完整性、安全性，涉及公共部门数据的采集整合、存储维护及安全保密等环节；后者则主要指向政府数字化转型背景下的公共服务供给模式，即借助数字技术的创新应用，重构、升级政府提供公共产品与服务的方式，涉及政府治理在微观操作层面的具体实践。本文对数字治理的理解偏向与后者，即政府是主体，“ 数字” 是方式，落脚于“ 治理” ，但数字治理不是字面上的二者简单叠加，而是二者的有机统一，即技术逻辑和治理逻辑的互动融合[2]。

（一）以物为本的技术逻辑

数字治理最初是由治理的技术需求而提出，其实践必然体现技术导向的特征。我国数字治理历经电子政务、信息政府、数字政府三个阶段，治理所依赖的技术由最初的计算机网络技术发展到现代信息化技术，再到物联网、云计算、人工智能等现代化技术。然而，无论这项技术如何发展、如何进步，依然不能脱离技术本身内在的发展规律和运行逻辑。

1、效率至上的工具理性

技术的工具理性特征，使得技术服务于治理目标的高效达成，并由此引导了政府的结果导向治理。政府在技术治理过程中，逐步构建了一套与技术工具理性相适配的治理模式 ：♯- ，自动化和智能化技术的应用大幅提升了行政效率，通过减少人工操作的冗余和错误，压缩治理时限，使政府服务更加高效便捷。其二，信息技术的透明化机制增强了公共治理的问责性，确保政府运作在阳光下进行，减少了腐败和失误的可能性。其三，数字技术重视持续改进和创新，通过不断引入前沿技术，如区块链和人工智能，持续优化治理模式，推动公共管理向前发展。

2、数据至上的化约主义

数据是数字技术的基础，数据化是将事物转化为数据的过程，数字技术试图将复杂的、庞大的、模糊的社会问题进行简化、裁剪、细分为清晰可见的量化指标，以数据化来揭示复杂的现实世界。数据至上的化约手段一定程度上助益于政府提高治理效率，标准化、流程化的治理模式减少了不必要的操作步骤和人为干预，使得治理过程更加顺畅和高效。

3、痕迹至上的刚性约束

技术的刚性约束特征，使其成为严格约束政府治理过程的手段，但同时也创造了政策学习与扩散的条件[3]。技术治理将复杂的现实情境拆解为可通过技术实现的具体维度，并通过“ 留痕” 将治理结果转化为考核指标。“ 留痕” 约束政府实际治理的意识和行为，阻绝投机取巧，有助于上级机构更准确地掌握情况，建立起具有较高一致性、普适性的治理流程、行动规则和评价标准，减少了决策和执行过程中的偏差。同时，媒介传播的即时性、广泛性促使地方政府间互动、竞争，很大程度上剥离了具体治理情境，使技术治理呈现出较高的“ 去地方性” 。

（二）以人为本的政府治理逻辑

政府治理本应遵循“ 以人民为中心” 的善治逻辑，其目的是不断满足人们日益增长的美好生活需要，“ 无论政治制度和意识形态有多么大的差异，无论政治文明发展程度有多么大的不同，追求民生幸福最大化和社会公共利益最大化将是人类政治活动永恒的价值追求，否则其政治体制的合法性和生命力就会成大问题” [4]。因此，政府须以公共价值为目标、以公民权利为责任，且通过多主体共同参与，实现对公共事务的有效管理和公共利益的最大化。

1、以实现公共价值为目标

政府作为公共利益的守护者和代言人，承担着确保社会整体福祉的重要职责。近年来，我国在深入推进政府机构改革和职能转变方面取得了显著进展，改革旨在优化政府职能，提高行政效率和服务水平，通过创新治理模式和服务方式，努力构建更加公正、包容和可持续的社会，以便更好地为人民群众提供优质的产品和服务。这不仅体现在基本生活条件的改善，还涵盖教育、医疗、社会保障、环境保护等多个领域。

2、以保护公民权利为责任

保护公民权利是实现良好治理和社会和谐的基础。政府通过尊重和维护公民的言论自由、隐私和参与等基本权利，使公民感受到公平和正义，进而增强对政府治理的信任与支持。除此之外，政府建立的监督机制，有效保障了信息公开透明，确保其治理过程与行为能够被公众监督，从而防止权力滥用和腐败现象，增强公民对政府的信任。这些信任是政府顺利推行政策和措施的重要基础，这不仅提升了政府的合法性和公信力，促进了社会的稳定和谐，还激发了公民的积极性和创造力，推动了法治社会的发展，对社会的长远发展具有重要意义。

3、以多元协同为治理手段

我们正处于风险社会，周围环境的日益多变以及不确定性的增加使得政府单凭自身力量已难以应对各种挑战。因此在治理方式上，政府愈发强调与民间组织、私人部门、公众之间的互动、协作，提倡将自上而下的管理与自下而上的参与有机结合。政府提倡建立在公民社会的基础上的善治，即通过多方合作实现共赢。然而在治理过程中，各主体所承担的责任和地位并非平等。政府始终扮演着更重要的“ 元治理” 角色，其不仅要做好引导和协调，还需要有力监督和积极激励等。

（三）政府数字治理的实质：技术—治理逻辑的互动融合

政府数字治理的实质在于技术逻辑与治理逻辑的互动融合，这是一个复杂而动态的过程。技术逻辑强调效率、精准和数据驱动，通过大数据、人工智能、区块链等先进技术手段来优化公共服务，提高政府决策的科学性和透明度。然而，技术逻辑的客观思维和理性计算往往与治理逻辑的价值导向、伦理考量和人文关怀发生冲突。治理逻辑要求政府在数字化转型过程中，不能仅仅追求技术效率，而必须考虑社会的复杂性和多样性，尊重公众的知情权和参与权，确保技术应用符合伦理规范，维护社会公平。

在实践中，技术逻辑与治理逻辑的冲突不可避免，但冲突并不意味着对立，技术进步为治理提供了新的工具和方法，使政府能够更高效地服务公众，增强社会治理的精准性和灵活性。同时，治理逻辑为技术应用提供了价值指南，确保技术进步服务于公共利益，维护社会公平正义。只有在两者的良性互动中，数字治理才能既实现效率提升，又确保善治的实现。

三、政府数字治理的现实困境

（一）“ 工具主义泛滥” 侵蚀政府治理公共价值取向

马克思言，“ 在我们这个时代，每一种事物好像都包含有自己的反面。......技术的胜利，似乎是以道德的败坏为代价换来的” [5]。数字技术嵌入社会治理生成的数字治理新形态，在推动社会治理现代化的过程中过于追求治理的效率，忽视了对公平原则的追求，造成了数字治理中公平原则的遮蔽[6]，公共性一定程度上收到缺损，然而公共性是政府的本质属性，这就决定了政府治理具有公共价值创造的内在规定性，所以，政府数字治理是一种既依靠技术，又超越技术逻辑，以人为本的公共治理活动。但实际运作过程中，政府往往过度依赖数据分析、人工智能、区块链等技术手段，而对数据背后的复杂社会现实和人文因素选择性忽视，可能导致治理决策失误加剧社会不公平和不平等，影响社会和谐稳定。此外，数字治理工具通常由技术专家和政府官员主导设计和实施，公众参与度较低且政府治理缺乏透明度，久而久之，引发公众对政府的不信任，削弱政府的公信力和治理效果，陷入塔西陀陷阱。

（二） 数字治理扁平化” 与传统科层体制脱嵌

从技术和组织关系出发，数字治理本质是数字技术和科层组织的互构过程。数字技术赋能优势的有效发挥受到多重因素影响，但根本上受制于治理表象背后的科层结构逻辑，这体现在“ 部门分割” 的科层架构与“ 信息共享” 的技术治理形成拉力。数据共享名义上是各地区、层级以及部门之间工作形式的协同，而根本上却是科层制度中的权力交割问题。数据作为技术治理中的核心资源禀赋，其占有程度与治理主体的话语权呈正相关。然而在部门本位主义的驱使下，各部门的工作目标与绩效评估体系存在异质性，导致其倾向于以部门利益最大化为行动逻辑，强化对数据的控制与保护，同时缺乏制度化的数据共享机制与意愿，进而筑起了“ 数据壁垒” 。

（三）算法利维坦倾向强化” 抑制人的主体性

算法技术固然便捷，但使用者有时不能挣脱算法的桎梏，因此“ 算法利维坦” 倾向日趋强化。在这一过程中，个体行为与社会关系日益被算法逻辑所规制，导致人类主体性的弱化，被动服从于算法程序的监控与规训。同时，国家权力的运行机制与社会治理模式也呈现出对智能算法的深度依赖，算法不仅成为治理工具，更演化为治理权力本身，重构了国家与社会之间的互动关系。就此而言，“ 技术治理与民主是不相容的，两者之间存在内在的张力” 。“ 算法利维坦” 权利让渡的半契约逻辑使得公民不得不将自己的权利让渡于算法权力以确保生产、生活、交往、政治安全的方方面面，公民被置于富有成效的算法监控体系之下。与此同时，国家掌握社会海量的信息之后，就会在法律、制度和暴力之外，增加一种社会规训的数据机制。在“ 数据规训机制” 的长期作用下，国家对社会的控制力将不断强化，国家治理的活力和民众的创造力将日益被侵蚀。甚至由于一切国家治理主体都被数字化，人们不可避免地会产生“ 数字崇拜” ，个人的理性将遭受巨大冲击。

（四）“ 信息过度采集使用” 诱发数据安全隐患

当前数字发展与数据安全之间的平衡问题已成为数字治理难题。隐私是不同个体之间的天然分界线，保护个人隐私和合法权益是现代社会的重要基石。然而，政府常常过度监控社会以便管理，譬如，通过摄像头、社交媒体、电子邮件和电话等手段对公民进行广泛的监视。虽然这些措施在某些情况下有助于维护社会秩序和国家安全，但掌握的一些敏感数据一旦泄露，极大可能会对公民和企业造成严重影响，这不仅侵犯了公民的隐私权，还可能导致经济损失和社会不稳定。除此之外，不当的数据收集和处理、不透明的数据使用方式以及过度依赖自动化决策系统这些消极行为不仅可能导致数据误用和误判，还可能进一步加剧旧有的社会分化，加剧“ 数字歧视” 等社会公平正义问题[7]。

四、技术适配治理：良政善治的回归

政府数字治理的关键不在“ 数字” ，而在于回归政府“ 治理” 本位。

（一）价值适配：平衡技术理性与公共价值

技术理性强调通过数据分析、算法优化和系统集成来提升政府治理的效率和精准度。例如，通过大数据分析，政府可以更准确地掌握社会动态，及时应对突发事件。然而，技术理性的追求往往容易忽视公民的参与和需求，导致决策过程缺乏透明度和包容性。这要求政府在推进数字治理的同时，必须坚持以“ 为民、便民、利民、惠民” 为导向，确保公共价值不被技术理性所掩盖。实现价值适配，政府需要建立一套价值导向的数字治理框架。在这一框架中，技术不仅仅是工具，更是实现公共价值的手段。政府应当通过公共参与机制，广泛吸纳社会各界的意见和建议，确保技术应用符合公众利益。同时，要加强对数字技术的伦理审查，防止数据滥用和隐私侵犯，维护公民的基本权益。通过这些措施，政府可以在技术理性与公共价值之间实现平衡，确保数字治理真正为民服务。

（二）制度适配：制度吸纳与体系协同

数字治理的有效推进离不开制度的支持。传统科层结构下的条块分割，势必影响治理的整体性与系统性，往往显得滞后和不足。因此，制度适配成为数字治理的重要环节。首先，需打破部门壁垒与治理碎片化，通过构建跨部门协同的数字化治理体系，重塑组织架构、明确权责边界、优化运行流程等为技术与治理的深度融合构建制度保障。除此之外，在现有制度基础上，引入和整合数字技术相关的法律法规和政策。譬如可针对数据共享和隐私保护，政府需要制定明确的法律法规，确保数据在共享过程中不被滥用，同时保护公民的隐私权。

（三）主体适配：主体性提升与自主性激活

技术的赋权、赋能效应尽可能均衡，避免出现治理主体结构性失衡。政府始终作为数字治理的主导者，其主体性仍需进一步提升。政府应主动适应数字化变革，不断提升技术能力、革新治理理念。企业作为技术的提供者和应用者，应当在政府的支持下，挖掘自身优势；社会组织则可以通过提供专业服务和开展社会监督，补充和完善政府的治理功能；公民作为数字治理的最终受益者，应当通过各种渠道积极监督与反馈，不断提升自身的治理意识和能力。只有在各主体主体性提升和自主性激活的基础上，数字治理才能真正实现共建、共治、共享的目标。

参考文献：

[1] 张晓：《数字化转型与数字治理》，北京：电子工业出版社 2021 年版，第 127 页。

[2] 孙海军、张长立：《技术适配治理：政府治理数字化的限度与人的主体性回归》，《江淮论坛》2023 年

第 3 期。

[3]王玉龙、栗兴芸、李齐：《适配性变革：技术治理的理论逻辑与实践进路》，《中国行政管理》2024 年

第 1 期。

[4]罗建文：《崇尚民生幸福是善治政府的价值追求》，《中国行政管理》2008 年第 1 期。

[5]《马克思恩格斯选集》第 1 卷，人民出版社 2012 年版，第 776 页。

[6]王海建、郝宇青：《数字治理中公平原则的遮蔽与解蔽——对数字治理效率优先的批判》，《学术界》

2024 年第 1 期。

[7]唐皇凤：《数字利维坦的内在风险与数据治理》，《探索与争鸣》2018 年第 5 期。