乡村振兴背景下城乡建设用地增减挂钩的问题及对策研究

引言

随着乡村振兴战略全面推进，城乡土地资源要素流动日益频繁，土地制度改革进入深水区。作为统筹城乡空间、实现资源再分配的重要手段， 城乡建设用 以来在实践中不断扩容升级，其政策效能也日益显现。从早期以复垦为导 乡村整治、 业集聚相结合的复合型土地制度。然而，当前政策实 过程不透明等诸多现实问题，政策目标与实施效果之间存在偏离。 辑与实践基础出发，系统分析其面临的典型问题，并在乡村振兴战略统 应对策路径，推进增减挂钩向高效、规范、集约方向转型。

一、城乡建设用地增减挂钩政策实施的（一）政策起源与制度演进路径分析

城乡建设用地增减挂钩政策最初源于耕地保护与城乡统筹双重目标，在耕地红线与建设用地指标矛盾日益突出的背景下应运而生。早期试点侧重于农村复垦与新增建设用地指标的匹配，之后逐步纳入土地增值收益调节、区域协调发展与农村建设规划体系，形成较为完整的制度架构。当前政策已从县域内统筹走向跨区域指标流转，并与乡村治理、产业布局、土地市场等因素形成更紧密的耦合关系，政策功能从调节建设用地指标供需向引导土地资源优化配置延伸[1]。

（二）对乡村土地资源整合与利用效率的推动作用

通过增减挂钩政策，农村闲置宅基地、低效用地与空心村得到有效整合，城镇建设用地得以集约扩展，在满足城镇化发展需求的同时，也推动了乡村土地结构优化。部分地区借助挂钩机制实施了整村推进、农房改造、产业园区建设等项目，实现了土地资源的二次开发与利用效率的明显提升，形成土地增值与乡村建设同步推进的良性循环。这种机制有助于打破城乡之间土地利用效率分化的局限，提升农村存量用地的可持续利用能力。

（三）在乡村振兴战略中的制度支撑功能

增减挂钩政策为乡村振兴提供了可持续的土地资源供给通道与资金来源保障。在乡村空间布局调整、基础设施提升与人居环境改造中，挂钩 建设用地潜力，同时激发了农户参与村庄更新的积极性。其制度效应已由单一用地调控逐步扩展 发展协同工具，成为新阶段农村土地制度改革的关键支撑模块，也为实现“农业强、农村美、农民富”的战略目标提供了制度基础与资源条件。

二、城乡建设用地增减挂钩实践中存在的主要问

（一）挂钩指标生成与核查机制缺乏统一标准

当前各地在挂钩指标确认过程中存在标准不一、口径模糊、核查随意的问题，导致复垦质量良莠不齐、指标真实性难以保障。一些地方存在“纸面复垦”、低成本整治等现象，偏离了节约集约利用土地的政策初衷。技术环节缺失、监管机制缺位，进一步加剧了政策执行的随意性。缺乏统一的技术规范与第三方评估机制，影响了政策的公信力与执行效果，也使得跨区域指标交易的公平性与合法性受到质疑。

（二）政策操作过程中权责体系不清晰

挂钩项目涉及多个部门与层级的协同实施，但目前权责边界模糊，管理链条冗长，项目审批流程不顺畅。地方政府在项目设计与资金分配中拥有较大自由裁量空间，但监管力量薄弱，易出现资源错配、利益寻租与指标倒卖现象。尤其在多级治理环境中，政策责任常出现推诿与缺位，导致执行效率低下。同时，村集体和农户在决策过程中的话语权偏弱，影响了政策实施的公平性与可持续性，长期来看不利于农村社会稳定与集体信任

的积累。

（三）增值收益分配机制设计不合理

指标流转产生的经济收益往往集中于县域财政或开发企业，村集体与农户获取比例偏低，收益分配机制缺乏透明公开的制度安排。部分地区出现“指标出村、收益不归村”的现象，削弱了村民参与政策实施的积极性，也影响了农村建设用地合理退出的动力机制，埋下治理风险隐患。在实际操作中，收益去向不清、使用目的模糊等问题普遍存在，致使土地退出意愿下降、制度执行信任基础被动摇，制约了政策的长期可行性[2]。

三、推动城乡建设用地增减挂钩提质增效的策略路（一）完善制度顶层设计与指标管理体系

构建国家层面的挂钩指标技术标准与核查评价体系，明确复垦地类、整治标准、复核流程与信息公开要求。建立统一的信息化平台，实现挂钩项目的立项、实施、监管与交易全流程数据可视化、动态化管理。引入第三方评估机构对挂钩项目全周期进行动态监管，实现复垦质量与指标流通“双闭环”管理，减少地方操作的随意性。同步推动挂钩政策与国土空间规划、“多规合一”衔接，增强政策系统性与操作性，确保政策目标与空间治理逻辑协调一致。

（二）理顺权责关系，强化全过程监管机制

明确地方各级政府在挂钩项目中的职责分工，建立纵向分级负责、横向协同联动的治理机制。通过审批备案、过程监管与结果评估相结合的方式，加强对项目执行过程的实时追踪，推动管理精细化与透明化，防止出现责任真空与管理缺位。强化村集体在土地退出、规划编制、收益分配等环节的参与权与决策权，保障其在制度运行中的主体地位，提升村民对政策的认同感与执行配合度，构建良性的政策协同生态[3]。

（三）健全收益分配与激励约束机制

建立覆盖县、乡、村三级的增值收益分配规则，明确收益结构、分配比例与用途方向，确保村集体与农户合理分享挂钩红利，提升政策的激励效果。构建与绩效挂钩的财政激励机制，对规范实施、成效突出的地区给予奖补支持，并对违规行为实施倒扣指标、限制交易等约束措施。推动收益向农村公共服务、基础设施与产业发展倾斜，实现土地收益的再分配与再投入，为乡村振兴提供可持续动力，也增强村庄发展的内生动力与制度弹性。

结语

城乡建设用地增减挂钩作为土地制度改革中的关键制度工具，其政策成效已在多地实践中得到初步验证，但在制度建设、权责协调与利益分配等方面仍存在较大完善空间。面向乡村振兴战略的总体目标，挂钩政策应进一步厘清制度边界、强化协同机制与优化收益结构，构建更加规范、高效、透明的运行机制，推动政策从局部试点走向系统集成、从指标交易向空间治理升级。唯有在制度设计、执行路径与利益协调等多维度协同发力，才能真正发挥挂钩政策在推动城乡统筹与乡村振兴中的桥梁作用，推动土地资源要素流动迈入高质量发展阶段，为新时期城乡融合发展奠定更加坚实的制度基础。

参考文献

[1] 王成喜. 城乡建设用地增减挂钩政策实施中的制度问题研究[J]. 中国土地科学, 2023(4): 38–42.

[2] 李颖. 乡村振兴背景下增减挂钩政策效应分析与优化路径[J]. 土地资源管理研究, 2024(2): 19-24.

[3] 刘志宏. 土地增减挂钩制度的实践逻辑与机制完善探析[J]. 农村经济与科技, 2023(10): 75–79.