中国老年教育政策的执行困境与优化路径探析

【摘要】发展老年教育事业是我国应对人口老龄化的重要举措，但发挥引领作用的老年教育政策在执行层面仍有较大阻碍，需要推进老年教育政策体系的构建和完善。本文以史密斯政策执行过程模型为理论框架，从理想化政策、执行机构、目标群体、政策环境等方面探究影响政策执行的主客观因素，进而提出优化改进路径。

【关键词】老年教育政策；执行困境；优化路径

一、引言

在人口老龄化背景下，政府推出一系列政策举措以应对挑战。老年教育是提高老龄人口素质、满足老龄群体多元需求、提高老龄人口生活质量的重要途径。老年教育事业要成为促进社会持续健康发展的动能因素，离不开政策的引领和支撑。老年教育政策在新世纪以来迅速发展，成为老龄事业的重要趋向。但老年教育是由政府主导，社会各界力量共同参与的系统性工程。由于涉及部门多、服务对象群体敏感、教育提供主体水平差异等，导致该政策在具体实施过程中受到多种因素的影响和限制，出现一定程度的政策落实偏差，亟待优化解决。

二、理论基础——史密斯政策执行过程模型

美国政策学家史密斯发表于1973年的《政策执行过程》一文中提出了“四因素理论”1，即“史密斯政策执行过程模型”。该理论立基于系统理论，对影响政策执行的因素进行多维度划分，层次清晰、分析的可操作性强。其中四个关键要素，分别是：一理想化政策，即从政策制定者的目的出发，按其设计最大程度实现政策目标或意图的工具；二执行机构，即在政策预设下负责具体执行该政策的机构或人员；三目标群体，即政策作用对象，其对政策的认可和接受程度对政策执行的效果存在重大影响；四政策环境，即可能对政策执行产生影响的一切外部因素。

三、中国老年教育政策的执行困境

（一）缺乏完善的“理想化”政策体系

1.老年教育政策缺乏足够的法律保障

随着老年教育事业的发展，我国老年教育政策体系已经初见雏形，但相关法律法规还不够完善，缺乏对老年教育权益的明确保护，导致老年教育在法律层面的保障不足。

2.老年教育政策缺乏有效的监督和评估机制

政策的监督评估应与执行过程并线推进，但在具体实施过程中往往缺乏有效的监督和评估手段，导致政策执行效果难以评估和改进。例如，国务院办公厅发布的《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》中，其一未将“老年教育”明确纳入养老服务体系之内，其二教育部门的监管分工中未明确提及对老年教育的监管职责。

（二）执行机构专业能力欠缺

1.执行机构的专业知识和技能水平相对较低

从事老年教育的官方事业单位的教师往往是通过国家事业编考试选拔后才正式从事该工作，缺乏老年教育工作的实践经验和专业技能。从事民办机构教育的教师因招聘标准较低、薪酬待遇不佳、缺乏规范的评价机制等原因，使得其专业能力普遍较低。

2.执行机构在课程设置和教学资源方面存在不足

在课程设置方面，往往缺乏针对老年人的个性化课程设计。也有一些机构的课程设计缺乏科学性和长期执行的可行性。在教学资源方面，部分机构存在教学场域形同虚设或场地不足，建设尚不成型；教学设施老旧、有而不用的问题。

（三）目标群体认可接受程度不足

1.老年人群体对老年教育政策的认知度较低

老年人受其年龄特征的影响，对新事物的接受程度有所欠缺，缺乏对政策内容和目的的深入了解。同时，部分老年人存在对老年教育政策的偏见和误解，认为老年教育是无用的、浪费资源的，或者认为自己无需再接受教育，这种偏见和误解会影响他们对政策的认可和接受程度。

2.老年教育政策执行与老年群体的预期需求存在差异

老年人群体的多样性和个体间的差异性，使他们对教育的需求和期望各不相同。如果政策无法充分考虑到不同老年人群体的实际需求，就会导致政策的执行与老年群体的期望产生偏差，难以得到他们的支持和配合。同时，如果政策执行效果不理想，老年人就会对政策产生怀疑和不满。

（四）政策环境利好有限

1.政治环境

在国家层面，老年教育政策是在中央领导下，由多部委共同制定。多部门参与一定程度上导致了政策目标分异明显，让一部分老年人被迫排除在目标群体之外。同时，政策逐级传递、落实过程中，接触部门无法准确把握上级精神意图等，都在一定程度上使得政策执行效果折损。

2.经济环境

我国已进入中度老龄化社会，财政之于养老的负担日益加重。从经济角度来看我国老年教育政策的执行情况，首先资金来源与投入有限，国家财政是老年教育的主要资金来源，但应用于老年教育的资金仅占教育财政支出的一小部分2；其次，受地区经济发展差异的影响，老年教育资源分配不均问题、地区老年教育产业不发达等也制约着政策的执行效果。

3.社会环境

社会环境客观影响着老年人对老年教育政策的接受程度。一部分老年人受同辈群体的文化观念影响，认为老年教育不重要、可有可无，使得自身积极性不高；还有人受家庭环境影响，其子女、老伴不支持或反对其参加教育活动，使得自身动力信心不足。也有人在步入老年后受到老龄歧视，不愿主动参与社会。

四、中国老年教育政策执行的优化路径

（一）加强顶层设计，构建完善的老年教育政策体系

一法律层面，要加强老年教育的立法工作。尽快出台针加强老年教育保障的专门法律，既要确保老年人平等享有老年教育权，又要做好细节问题的法律解释。二制度层面，要加快构建完善的监督和评估制度4。明确主要监管部门及其职责，定期对政策的执行和实施情况进行评估，改进相关问题。三内容方面，要建立老年教育的独立政策框架，建立协调联络机制，做好政策的衔接工作。

（二）吸引专业人才，提升执行机构的专业能力

在人员方面，可以与当地高校涉及老年教育的专业开展合作，建立实训基地共同培养专业人才。在课程设置和教学资源方面，可以在执行机构内设置“预估-评估”工作组，开展课前调研和课后评估工作，同时引进现代化技术和设备，丰富多媒体教学课程，以分课堂形式解决场地不足问题。

（三）树立积极观念，引导目标群体增加认同感

老年群体的认同感对老年教育政策执行至关重要。其一，加大对老年教育政策的宣传力度，通过多种渠道和形式，提高他们的认知了解度；其二，政府和相关执行机构要开展针对老年群体需求的调研，了解他们对学习的期望和需求，再依据老年人的兴趣爱好、健康状况等因素，设计符合其需求的教育内容。

（四）实施多维并举，积极营造良好的政策执行环境

首先，在政治环境层面建议政府各部门加强协调与沟通，形成统一的政策执行思路和目标；丰富政策理念，构建全覆盖的政策体系。其次，在经济环境层面提倡多元化资金来源，鼓励社会资本和民间力量参与老年教育事业；加大对老年教育资源的统筹和整合力度，促进资源的均衡分配。在社会环境层面加强对老年教育的宣传和推广，提高老年人对教育的接受程度；鼓励家庭、社区和社会各界支持老年人参与教育活动，营造良好的老年学习氛围。

注释：

1.赵朋.银川市老年教育政策执行问题研究[D].宁夏大学，2022.

2.岳君，左丽敏.老年教育政策执行的制约因素与优化路径探析——基于史密斯政策执行过程模型[J].山西广播电视大学学报，2022，27（02）：38-42.

3.于凌云，黄渺萍.积极应对人口老龄化背景下老年教育政策优化路径研究——基于政策文本计量分析[J].成人教育，2022，42（02）：22-30.

作者简介：段光禄，2000年11月生，汉族，山东省东营市人，硕士研究生在读。