西南基层城乡生活垃圾处理运营模式创新研究

摘要：本研究以宾川县城乡环卫一体化项目为研究对象，通过实证分析揭示西南地区基层城乡生活垃圾治理的典型困境。研究发现，宾川县通过构建 “城乡统筹 - 技术革新 - 智慧管理” 三位一体的治理体系，实现了垃圾处理效能提升与生态环境改善的双重目标。数据显示，项目实施后区域机械化清扫率提升至80%，垃圾无害化处理率达到100%。研究提出的 “技术适配性选择模型” 和 “城乡协同管理机制”，为同类地区提供了可复制的改革范式。

关键词：城乡环卫一体化；垃圾处理；技术创新；协同治理；宾川模式

一、引言

（一）研究背景

随着新型城镇化进程加速，我国西南地区城乡生活垃圾产生量年均增12%，传统分散式治理模式已难以适应生态文明建设要求。宾川县作为典型的农业 -- 旅游复合型县域，其日均287.17 吨的垃圾产生量与滞后的处理能力形成尖锐矛盾，亟需探索可持续的治理路径。

（二）研究价值

本研究通过剖析宾川县“政府主导 - 市场运作 - 公众参与” 的创新实践，揭示基层城乡环卫一体化的内在规律，为《“十四五” 城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》的实施提供微观层面的理论支撑与实践参照。

二、文献综述

国内外学者普遍认为，环卫一体化是破解城乡二元治理结构的有效路径（Smith， 2018; 王桂强，2020）。现有研究多聚焦于发达地区，对西南欠发达县域的关注不足。本研究通过构建 “制度 - 技术 - 文化” 三维分析框架，弥补了该领域的研究空白。

三、宾川县环卫治理现状分析

（一）治理体系解构

1.行政架构：形成“住建局统筹 - 环卫站执行 - 乡镇人居办协同”的三级管理体系

依据现行《三定方案》，作为县人民政府工作部门，宾川县住房和城乡建设局（以下简称“县住建局”）“负责指导县城建成区内市政道路、城市桥梁、公园、绿化、照明、排水、生活垃圾、生活污水处理设施等公共基础设施的建设工作；负责县城建成区内市政公用设施管理和维护工作。负责做好供水、燃气、生活垃圾、生活污水、综合管廊设施的行业管理工作”；同时，根据县委编办批复的内设机构职责，县环境卫生管理站（以下简称“县环卫站”）主要职责包括：“做好县城建成区内环境卫生的宣传、管理工作，行使市容环境卫生管理职能；负责县城建成区内主次干道和主要连接通道的清扫保洁及生活来及清运，负责 环卫基础设施的建设、维护管理和监督检查；负责县城建成区垃圾无害化处理设施运营监管，确保生活垃圾处理达到国家标准；负责指导各乡镇做好生活垃圾和集镇污水处理设施、公厕建设和运营管理工作”。各乡镇（除建成区外）按照属地原则，依据城乡人居环境提升的统一要求，由乡镇人居办（或村建所）各自负责辖区内生活垃圾处理的设施建设、清扫保洁、生活垃圾收集、转运等工作。

2.时空分布：坝区7镇承担87.3%的垃圾产生量（2023年数据）

2023年末，全县共有36.75万人，生活垃圾日产生量为 287.17吨，坝区7个镇日产生量为250.69吨，占比87.3%，且呈现出人口与产生量正相关趋势，但随着转运距离的增加，无害化处理率逐渐降低。

3.技术特征：机械化清扫率仅为29%，二次污染发生率达43%

宾川县城区清扫保洁工作主要以人工保洁为主，机械化作业程度较低。县城及周边乡镇生活垃圾清运主要以无压缩转运站转运模式为主。坝区8个乡镇生活垃圾主要以转运为主，与城区大体一致，村收集车将垃圾收集到村收集点，再由改装货车运至镇转运站进行人工分拣处理，接着由大型垃圾转运车转运至县填埋场处理，完成垃圾的收转运过程。距离填埋场较近区域的金牛镇农村生活垃圾由垃圾压缩车收集后直运至填埋场。县城城区生活垃圾主要采取先收集再转运模式，保洁员将生活垃圾收集至勾臂箱内，勾臂车将勾臂箱拖至垃圾转运站进行简单的人工分拣，而后由大型垃圾转运车统一收集转运至县填埋场处置。其中，县城区区主次干道道路面积约为115万平方米，有扫路车2台，实现机械化清扫面积33.3万平方米（全球通大道、祥宁路城区段、金叶路、白塔路旅游环线等），机械化清扫率29%。

（二）现存问题诊断

1.规划统筹不足​

根据宾川县人民政府《关于县十八届人大二次会议第173号建议的答复》，在垃圾处理设施规划方面，缺乏区域与城乡统筹。专业规划滞后，区域统筹机制缺失，导致部分农村生活垃圾由村民自行处理，既造成资源浪费，又难以达成改善环境的目标，严重阻碍城乡环卫一体化进程 。实际调研显示，部分偏远农村因无统一规划的处理设施，村民随意丢弃或焚烧垃圾，污染土壤和空气，与《宾川县2020 - 2021年国民经济和社会发展计划》中提升农村人居环境的目标不符。​

2.技术设备落后​

2.1 转运站设施简陋​

各乡镇垃圾转运站普遍存在设施简陋问题。多数转运站未采用压缩技术，成为收运系统效率瓶颈。据大理州住建局《关于对大理州第十四届人民代表大会第五次会议第2021205号建议的答复》，部分乡镇转运站规模小、基础条件差。转运站多为半敞开式，导致垃圾散落、臭气散发、污水泄漏等二次污染，影响居民生活与城乡秩序。​

2.2运行人员专业不足​

转运站运行人员虽接受短期培训，但面对专业化设备故障时，因缺乏专业技术知识，难以保障设备正常运转，影响垃圾收运工作。​

2.3运输与清扫机械化程度低​

收运车辆未实现封闭化运输，二次污染严重；垃圾清扫以人工为主，机械化程度低、劳动强度大，且现代化清扫、收运机械数量不足，无法实现全覆盖，导致清扫效率低下。​

3.收运系统不完善​

区域内生活垃圾以混合收集为主，分类收集基本未开展，收集工艺落后。多数垃圾收运设施简陋、使用年限久，未统一规划配置，后期维护困难。部分村庄垃圾收集设施不足，村民扔垃圾不便，导致垃圾随意堆放。此外，收运系统缺乏统一平台调度，未运用信息化管理手段，难以满足垃圾收运需求。​

4.体制管理薄弱​

村（居委会）虽建立卫生管理制度和保洁队伍，但人员不足，农村生活垃圾无法实现 “专人管理、定点收集、定时清运、集中处理”。居民环境卫生意识淡薄，垃圾收集点少，垃圾随意丢弃现象普遍。各乡镇环卫设施建设不均衡，管理体制各异，基础信息共享和日常监测制度缺失，导致城乡生活垃圾难以统筹管理，环卫基础设施无法区域共享。

四、环卫一体化改革的实施路径

（一）技术适配性选择模型

1.空间维度：近距直运模式（≤5km）+中转压缩模式（>5km）

1.1.近距直运模式（≤5km）：（金牛镇农村区域）根据宾川县的建设用地规划、人口发展规划和交通发展规划，宾川县城区人口相对比较集中，结合城区实际情况，通过对多个收集方式的比较分析，宾川县生活垃圾收集采取“定点收集+定时清运”模式，居民将生活垃圾投放至收集点或由保洁员路边收集至收集点，再由收集车辆送至下一环节。

根据实际，宾川县生活垃圾卫生填埋场位于鸡足山镇与金牛镇交界处的大坪地，城区位于金牛镇镇域内，金牛镇农村生活垃圾目前直运至卫生填埋场。考虑到填埋场周边农村生活垃圾运距较近，本次距离大坪地生活垃圾卫生填埋场运距较近（一般3-5km以内）的农村区域，采用直运模式，生活垃圾收集至收集点后，由垃圾压缩车直接转运至卫生填埋场。

1.2.中转压缩模式（>5km）：（其他7镇采用联体式压缩设备），其余乡镇地区（乔甸镇、宾居镇、大营镇、鸡足山镇、力角镇、州城镇、金牛镇其他区域）及城区距离生活垃圾卫生填埋场运距较远，垃圾产生源较分散，若生活垃圾不经转运站压缩直运，运送次数较多，运输成本相对较高，因此采用设置转运站中转的方式，垃圾经转运站中转后，再由运输车辆运至垃圾填埋场。即流程为：城区及乡镇转运站→宾川县生活垃圾卫生填埋场。

2.技术参数：结合宾川县城区及乡镇的环卫基础条件、现状经济水平、城市发展规划以及垃圾转运站规模，宾川县生活垃圾转运站采用水平压缩式。

2.1.分体式压缩设备处理能力：（150吨/日），考虑到城区的发展，城区生活垃圾转运量较大，结合现状城区环卫中心实际情况，城区采用水平压缩分体式垃圾站，该站设备和车辆使用效率高，连续作业，管理方便。

2.2.联体式压缩设备处理能力：（80吨/日）乡镇采用水平压缩联体式垃圾站，该类转运站地面硬化即可安装，建设工期短，土建成本低，且密封性好，垃圾倾倒、运输过程中无二次污染，较为适合宾川县乡镇生活垃圾转运工艺要求。

（二）智慧管理系统构建

1. 物联网监测平台：在宾川县全域范围内，于367个垃圾收集点部署先进的物联网传感器设备。其中，重量传感器采用高精度型号，可精确到0.1千克，实时监测垃圾收集容器内垃圾重量变化。满溢监测传感器则运用红外感应技术，能在垃圾达到容器80%满载状态时，及时反馈信号。同时，引入图像识别传感器，可对垃圾种类、堆积情况进行初步识别，为后续分类处理提供数据支持。通过5G无线网络将这些数据高速传输至物联网监测平台。管理人员在平台端可通过高清可视化界面，直观查看每个收集点的垃圾存储情况，如当前重量、预计满溢时间、垃圾类型占比等详细信息。一旦发现某个收集点垃圾接近满溢，系统自动向相关负责人的手机APP发送预警信息，信息包含收集点位置、预计满溢时间等关键内容，以便及时安排清运车辆前往处理，避免垃圾外溢造成二次污染。以烟台黄渤海新区为例，通过类似的物联网监测平台，在部署了相关传感器的区域，垃圾满溢导致的环境污染事件减少了60%。同时，宾川县的物联网监测平台还能对收集点的设备运行状态进行24小时监控，若出现传感器故障、网络中断等问题，平台立即发出多级报警，保障系统稳定运行，为垃圾收运工作提供可靠的数据支持与实时监管。​

2. 大数据决策系统：整合宾川县垃圾收运的历史数据，包括各收集点垃圾产生量、运输时间、运输路线、车辆行驶速度、油耗等海量信息，导入大数据决策系统。该系统采用先进的数据分析模型与算法，如遗传算法、蚁群算法等，对23条垃圾运输路线进行深度优化。系统会综合考虑交通流量、道路状况、收集点位置及垃圾产生规律等因素，通过模拟不同路线规划方案，计算出最优运输路线。例如，利用实时交通数据，在交通高峰时段，避开拥堵路段，选择相对畅通但路程稍远的路线，确保垃圾能及时、高效运输。同时，结合收集点垃圾产生量的时间分布规律，合理安排清运顺序，减少车辆等待时间。经测算，优化后的路线可使垃圾运输车辆减少无效行驶里程约 20%，降低燃油消耗 18%，车辆磨损降低15%。在提升运输效率的同时，降低运营成本，实现垃圾收运的绿色、经济、高效运行。此外，大数据决策系统还可对未来垃圾产生量进行预测，提前规划车辆调配、人员安排等工作，进一步提升垃圾收运的整体效能。

五、治理效能提升机制

（一）协同治理机制创新

1. 责任共担：建立县乡财政4：6分担机制。宾川县城乡发展存在一定差距，在推进城乡环卫一体化项目初期，面临着财政资金统筹困难的问题。在此背景下，建立县乡财政4：6分担机制成为破局关键。县级财政承担40%的资金，主要用于购置大型环卫设备，如垃圾压缩转运车、道路清扫车等，并投入资金建设县域垃圾处理中心、中转站等基础设施，保障环卫工作的硬件基础。乡镇财政承担60%，重点用于乡村环卫队伍建设、小型环卫工具配备以及日常保洁工作的开展。例如，宾川县乔甸镇利用乡镇财政资金，组建了一支由当地村民构成的专职环卫队伍，负责各村组的垃圾收集与道路清扫，确保环卫工作精细化覆盖。该机制明确了县乡两级在环卫项目中的资金责任，形成了“县级抓统筹、乡镇抓落实”的协同格局。同时，通过资金分担，促使乡镇积极参与项目规划与监督，有效提升了资金使用效率，避免因财政责任不清导致的推诿扯皮现象，保障了城乡环卫一体化项目的稳步推进。

2. 公众参与：推行“门前三包”数字化管理。宾川县在推进城乡环卫一体化过程中，深刻认识到公众参与是提升环卫治理水平的重要力量。传统的“门前三包”管理方式，存在责任落实不到位、监督反馈不及时等问题。为解决这些难题，宾川县推行“门前三包”数字化管理模式。依托城市智慧化管理平台建设，将县城街道商户和乡镇居民全部纳入管理系统。极大地提高“门前三包”的管理效能。一方面，通过积分奖励、红黑榜公示等激励措施，激发了公众参与环卫治理的积极性，许多商户和居民从被动接受管理转变为主动维护环境。另一方面，数字化平台为管理部门提供精准的数据支撑，便于制定针对性的治理方案，如针对垃圾产生高峰时段，合理调整垃圾清运路线和频次。

3. 市场培育：引入PPP模式吸引社会资本1.2亿元。面对城乡环卫一体化项目建设资金需求大、运营管理专业性强的特点，宾川县引入PPP模式，成功吸引 1.2 亿元社会资本参与项目建设与运营。经过公开招标，与中盈环境有限责任公司签订合作协议，明确双方在项目中的权利与义务。社会资本方负责投资建设县域内的垃圾分类处理设施、智能环卫监控系统等，并承担项目运营管理工作。例如，在垃圾处理环节，企业引入先进的垃圾分类分拣设备和资源化利用技术，将可回收垃圾进行再生处理，厨余垃圾转化为有机肥料，实现垃圾的减量化、资源化。政府则负责对项目服务质量进行监督考核，依据考核结果支付服务费用，并制定相关政策保障项目顺利实施。PPP 模式的引入，可以有效缓解政府财政压力，还借助企业的专业技术和管理经验，提升了环卫服务的专业化水平。同时，社会资本的参与也为项目带来了创新活力，推动宾川县环卫工作向智能化、精细化方向发展，实现了政府、企业、公众的多方共赢。

（二）环境效益评估

1. 污染减排：COD 年减排量达230吨。宾川县城乡环卫一体化项目在污染减排方面成效显著，COD年减排量达到230吨。项目通过一系列举措加强污水治理，从源头上减少污染物排放。注重垃圾处理过程中的污染防控。在垃圾中转站和处理中心，配备了完善的渗滤液处理系统，对垃圾渗滤液进行无害化处理，防止其污染土壤和地下水。这些措施的实施，有效降低了污水中 COD含量，改善了县域水环境质量，保护了金沙江等流域的生态安全。

2. 资源节约：运输成本下降27%，土地占用减少40%。宾川县通过优化环卫作业流程和创新管理模式，实现了显著的资源节约效果。在运输成本方面，项目运用智能调度系统，对垃圾清运路线进行科学规划。系统根据垃圾产生量、道路通行状况等因素，自动生成最优清运路线，避免车辆空驶和重复运输。同时，通过推广新能源环卫车辆，降低了燃油消耗成本。例如，通过更换垃圾转运车，每辆车每年可节省车辆运行费用约2万元。这些措施的实施，使全县垃圾运输成本下降了27%。在土地占用方面，项目通过推进垃圾分类和资源化利用，减少了垃圾填埋量。一方面，通过垃圾分类宣传和设施投放，提高了居民的垃圾分类意识，可回收垃圾和厨余垃圾的分出率大幅提升。另一方面，对分类后的垃圾进行资源化处理，减少了对填埋场地的依赖。例如，宾川县建设的建筑垃圾资源化利用中心，将建筑垃圾加工成再生建材，用于道路铺设和建筑施工，有效减少了建筑垃圾的填埋量。通过这些措施，宾川县在环卫设施建设和垃圾处理过程中，土地占用减少了 40%，实现了土地资源的高效利用。

六、结论与建议

（一）理论贡献

宾川县城乡环卫一体化项目的实践，为“技术 - 制度协同演进”理论提供了鲜活的实证案例，极大地拓展了城乡治理现代化的解释维度。传统城乡治理研究多聚焦于制度变革或技术应用单一层面，而本项目通过将数字化技术与环卫管理制度深度融合，打破了这一局限。在制度层面，宾川县建立的县乡财政4：6 分担机制、“门前三包”责任制度等，明确了各治理主体的权责关系，为项目推进提供了稳定的制度框架；在技术层面，依托城市智慧化管理平台引入相应的应用及APP、智能调度系统等数字化技术，实现了环卫管理的精准化与高效化。技术与制度并非孤立运行，而是相互促进、协同演进。例如，“门前三包” 数字化管理模式的推行，倒逼传统环卫管理制度进行适应性调整，明确了数字化考核标准与奖惩机制；而制度的完善又为技术应用提供了政策保障，确保技术手段能够有效落地。这种协同演进模式，不仅提升了宾川县城乡环卫治理效能，更为同类地区提供了可操作的改革路径，证明了通过技术与制度的有机结合，能够突破城乡治理中的诸多困境，推动城乡治理向现代化、智能化方向发展。

（二）政策建议

1. 建立省级层面的城乡环卫专项规划。宾川县城乡环卫一体化项目在推进过程中，暴露出区域统筹不足、标准不统一等问题。因此，建议建立省级层面的城乡环卫专项规划。省级规划应立足全省城乡发展实际，明确城乡环卫设施建设、垃圾处理、资金投入等方面的总体目标与布局。例如，针对云南省山区、坝区等不同地理环境，规划差异化的环卫设施建设标准与运营模式，避免“一刀切”。同时，通过省级规划统筹协调各地市资源，建立跨区域的垃圾处理协作机制，解决部分地区因技术、资金不足导致的垃圾处理难题。此外，规划还应制定严格的考核监督机制，将城乡环卫工作纳入地方政府绩效考核体系，确保规划有效落实，提升全省城乡环卫治理的整体水平。

2. 开发适合西南地区的低成本处理技术。西南地区地形复杂、经济发展水平参差不齐，传统的环卫处理技术在应用中面临成本高、适应性差等问题。宾川县在项目实施过程中，也曾因引进的部分高端处理技术难以适配当地实际情况，造成资源浪费。因此，亟需开发适合西南地区的低成本处理技术。一方面，政府应加大科研投入，联合高校、科研机构，针对西南地区气候特点、垃圾成分等开展专项研究，研发适合山地运输、小规模处理的环卫设备与技术，如小型化、智能化的垃圾分类装置，适应山区道路的新能源环卫车辆等。另一方面，鼓励企业参与技术创新，通过税收优惠、财政补贴等政策，引导企业研发低成本、易维护的环卫处理技术，并建立技术推广平台，促进科研成果在西南地区城乡的转化应用。例如，推广适合农村地区的堆肥技术、小型污水处理设备，在保障环境效益的同时，降低运营成本，减轻地方财政负担。

3. 构建“生态补偿 + 碳交易”的可持续融资机制。宾川县城乡环卫一体化项目在资金保障上，虽通过PPP模式引入了社会资本，但长期运营仍面临资金压力。构建“生态补偿 + 碳交易” 的可持续融资机制，可有效缓解这一问题。在生态补偿方面，省级政府应建立健全生态补偿制度，明确城乡环卫治理对生态环境保护的贡献，对生态保护重点区域、环境治理成效显著地区给予财政补偿。例如，宾川县作为金沙江流域生态保护的重要节点，可依据其在污染减排、生态修复等方面的贡献，获得相应生态补偿资金，用于环卫项目建设与运营。在碳交易方面，将城乡环卫一体化项目纳入碳交易体系。通过垃圾分类、资源化利用等措施实现的碳减排量，经专业机构核算认证后，可进入碳市场进行交易。例如，宾川县垃圾资源化利用中心减少的碳排放，可转化为碳配额进行出售，获取额外收益。“生态补偿 + 碳交易”双轮驱动的融资机制，能够拓宽城乡环卫项目的资金来源渠道，增强项目的可持续性，为西南地区城乡环卫事业发展提供稳定的资金保障。

参考文献

1.《大理州宾川县城乡环卫一体化项目可行性研究报告》泛华建设集团有限公司  2019.08

2.宾川县政府工作报告（2019-2023年）

3.宾川县城建统计年报（2019-2023年）

4.宾川县住房和城乡建设局年度工作总结（2019-2023年）