国土空间规划背景下土地资源管理与土地利用转型思考

摘要：随着我国经济社会的不断发展，国土空间规划作为国家治理体系的重要组成部分，在推动土地资源合理配置和高效利用方面发挥着日益关键的作用。在新的发展背景下，传统的土地资源管理模式面临诸多挑战，亟需通过科学合理的国土空间规划引导土地利用方式的深刻转型。本文围绕国土空间规划与土地资源管理之间的关系展开分析，探讨当前土地资源管理中的核心任务与实施路径，并进一步提出促进土地利用方式转变的具体策略。通过对政策体系、制度安排以及区域差异化发展的深入剖析，旨在为实现土地资源的可持续利用提供理论支持与实践指导。

关键词：国土空间规划；土地资源管理；土地利用转型；多功能利用；政策调控

引言：

进入新时代以来，我国经济社会发展迈入高质量发展阶段，土地资源作为基础性、战略性资源的地位愈加凸显。面对资源约束趋紧、生态环境压力加剧等现实问题，传统粗放式的土地开发模式已难以适应现代发展需求。在此背景下，国土空间规划应运而生，成为统筹各类空间要素、优化资源配置的关键手段。土地资源管理作为其重要支撑环节，也面临着由数量扩张向质量提升、由单一功能向多元融合的战略调整。如何在国土空间规划的总体框架下，重构土地资源管理体系，推动土地利用方式的根本性转变，已成为当前亟待解决的核心议题。

1 国土空间规划与土地资源管理概述

1.1 国土空间规划的定义与重要性

国土空间规划是以全域全要素为基础，对一定时期内国土空间开发、保护、利用和修复进行系统性部署的公共政策工具。它不仅涵盖了城乡建设、产业发展、生态保护等多个维度，还体现了国家战略意图与地方实际需求的有机结合。国土空间规划的重要性在于其能够通过科学划定“三区三线”，即生态空间、农业空间、城镇空间及其对应的管控边界，明确不同区域的功能定位和发展方向，从而为土地资源的合理配置奠定制度基础。

1.2 土地资源管理的核心任务与现状

土地资源管理的核心任务在于实现土地资源的节约集约利用、保障耕地安全、维护土地权益以及促进社会公平。当前，我国土地资源管理正逐步从以行政主导为主的传统模式向法治化、市场化、信息化方向迈进。尽管取得了一定成效，但仍存在诸如土地供需矛盾突出、用途管制执行不力、权属不清等问题。这些问题的存在，制约了土地资源的整体效能发挥，也为国土空间规划的有效落地带来了挑战。

1.3 国土空间规划与土地资源管理的关系

国土空间规划为土地资源管理提供了宏观指引和制度保障，而土地资源管理则是落实规划目标的重要抓手。两者之间形成了上下联动、相互支撑的关系结构。一方面，国土空间规划通过明确空间功能分区和用途管制规则，为土地管理活动划定了基本遵循；另一方面，土地资源管理通过具体的用地审批、确权登记、执法监督等手段，将规划意图转化为实际操作。因此，只有实现两者的有机衔接，才能真正推动土地资源的高效利用与可持续发展。

2 国土空间规划背景下的土地资源管理策略

2.1 推进乡村土地流转与土地承包责任制

在国土空间规划框架下，农村土地制度改革成为土地资源管理的重点内容之一。推进乡村土地流转是激活农村土地要素市场、提高土地利用效率的重要途径。同时，完善土地承包责任制有助于稳定农民土地权益，增强其对土地投入的积极性。这一过程中，应注重建立规范的土地流转平台，健全相关法律法规体系，防范因信息不对称或契约不完善引发的纠纷。此外，还需结合各地自然条件和社会经济差异，探索多样化的流转模式，避免“一刀切”带来的负面效应。

2.2 完善土地政策体系，加强政府调控

政策体系的完善是实现土地资源管理现代化的基础支撑。当前，土地政策应在坚持“严控总量、盘活存量、优化增量”的基础上，进一步细化分类管理制度，强化土地用途管制。政府在其中扮演着重要角色，既要通过财政、税收等手段引导土地流向符合规划方向的重点领域，又要加强对土地市场的监管，防止无序扩张和低效利用。同时，还需提升政策制定的科学性和前瞻性，使其能够动态适应经济社会发展的变化趋势。

2.3 因地制宜发展多重经营，提高土地利用率

土地资源的高效利用离不开多样化经营模式的支撑。因地制宜发展多种经营方式，既是提升土地综合效益的内在要求，也是实现土地多功能利用的重要路径。应根据不同区域的资源禀赋、产业基础和市场需求，推动农林牧副渔、文化旅游、生态康养等多元化产业发展。在此过程中，需注意处理好生态保护与经济效益之间的平衡，避免因过度开发导致的环境破坏。此外，还应鼓励市场主体参与土地资源整合与运营，形成多方共赢的发展格局。

3 国土空间规划促进土地利用转型的路径

3.1 构建土地多功能利用模式

传统土地利用方式往往强调单一功能导向，难以满足现代社会对土地资源的复合型需求。构建土地多功能利用模式，意味着在同一空间单元内实现生产、生活、生态等多种功能的协同共存。这种模式不仅有助于缓解土地供需矛盾，还能提升空间的整体承载能力。在具体实践中，应根据区域发展战略和资源环境承载力，合理划分功能混合区，推动基础设施互联互通，提升公共服务供给水平，从而实现土地资源价值的最大化。

3.2 发挥土地多功能利用的杠杆作用

土地多功能利用不仅是资源利用方式的创新，更是推动区域协调发展的重要杠杆。通过优化土地配置结构，可以带动产业结构升级、促进人口集聚、改善人居环境。例如，在城市边缘地区引入绿色基础设施和生态廊道，既能提升城市生态品质，又能吸引高端产业入驻。再如，在乡村地区发展特色农业与乡村旅游相结合的复合型业态，有助于实现农业增效与农民增收的双重目标。因此，应充分认识土地多功能利用的战略意义，将其纳入国土空间规划的核心内容之中。

3.3 推动土地利用转型与经济社会发展方式转型协同

土地利用方式的转变必须与经济社会发展方式的转型保持同步。当前，我国正处于由高速增长向高质量发展转变的关键阶段，土地资源的使用也应从追求规模扩张转向注重质量和效益。这一过程中，应强化土地政策与产业政策、环保政策的协同配合，引导资金、技术、人才等要素向高附加值、低能耗、低排放领域流动。同时，还要加快构建以绩效为导向的土地考核机制，将土地利用效率与地方政府政绩挂钩，形成倒逼机制，促使各级政府更加重视土地资源的精细化管理和高效配置。

4 结论

国土空间规划作为新时代国家治理现代化的重要体现，正在深刻影响土地资源管理的理念与实践。在这一背景下，土地资源管理不仅要回应资源节约与环境保护的新要求，更要在制度设计与政策执行层面作出系统性调整。通过推进乡村土地制度改革、完善土地政策体系、发展多元化经营模式，可以有效提升土地利用效率。同时，构建土地多功能利用模式，发挥其在区域协调发展中的杠杆作用，并实现土地利用转型与经济社会发展方式转型的深度协同，是未来土地资源管理的重要方向。唯有如此，才能在保障国家粮食安全、生态安全与发展安全的前提下，实现土地资源的可持续利用与高效配置。

参考文献：

[1] 新形势下土地资源管理与土地利用转型初探[J]. 瞿桂云;冯冠军.生态与资源，2024（04）

[2] 新形势下土地资源管理与土地利用转型初探[J]. 林伟涛.大众标准化，2022（24）