农村养老保险政策推行的困境与路径分析

随着全球人口老龄化趋势日益显著，各国都面临着人口结构老龄化带来的社会、经济和公共服务压力，我国自1999 年进入人口老龄化社会以来，农村地区老龄化程度更为突出，农村老年人口数量庞大，养老问题日益凸显[1]。农村养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，不仅关系到广大农村居民的基本生活保障，也直接影响到社会公平正义的实现，同时是推进乡村振兴战略的重要基础，能够促进农村经济发展、提升居民幸福感和社会稳定性。在这一背景下，研究农村养老保险政策的推行现状及其面临的困境，对于完善社会保障体系、优化政策执行效果、提升农村养老服务质量具有重要意义[2]。本研究旨在分析当前农村养老保险政策在实际推行过程中存在的居民养老意识不足、专业人才短缺、服务供给碎片化以及政策环境制约等问题，并在此基础上探讨切实可行的优化路径，为政策制定者提供科学参考，从而推动农村养老保险体系的完善与可持续发展。

一、相关概念与理论基础

农村养老保险政策是指国家为保障农村老年群体基本生活需求、减轻家庭赡养负担、促进社会公平而制定的一系列制度性安排，其核心是通过政府引导与社会参与，为农村居民提供稳定可靠的养老保障，从而构建覆盖城乡的社会保障体系。与城市职工基本养老保险相比，农村养老保险具有起步晚、保障水平低、覆盖群体广、依赖政府补贴等特点，其制度设计既关系到亿万农村老人的生活质量，也直接影响到社会整体公平与社会治理的稳定。可以说，农村养老保险政策不仅是国家社会保障制度的重要组成部分，更是推进乡村振兴战略、实现城乡一体化发展的基础性制度保障[3]。在理论支撑上，公平正义理论为农村养老保险的推行提供了价值导向。公平正义是社会主义核心价值观的内在要求，也是社会保障制度的价值基础。具体而言，公平不仅体现在结果的均等，更强调机会和制度安排的合理性；正义则要求在社会成员之间实现合理的利益分配，保障弱势群体的基本权益。农村养老保险制度的建立，正是对公平正义理念的实践回应，它通过制度化的安排，弥补农村老年人在社会保障体系中的劣势地位，减少城乡差距和社会分化，使老年群体能够在年老失能时获得基本生活保障。这不仅是社会公平的体现，也是社会正义的具体实现[4]。由此可见，公平正义理论不仅揭示了农村养老保险制度建设的价值逻辑，也为其发展方向提供了规范依据。在具体的政策执行层面，史密斯政策执行模型则为分析农村养老保险政策的推行困境与改进路径提供了有力的理论工具。该模型认为，政策执行过程是政策本身、执行机构、目标群体和政策环境四个要素相互作用的结果。在农村养老保险政策推行过程中，政策本身可能存在缴费档次设计不合理、补贴机制僵化、保障水平偏低等问题，削弱了制度吸引力。执行机构往往存在部门间协调不足、基层执行力有限、服务专业性不强等困境，导致政策落实不到位。还有目标群体即农村居民，由于受传统观念和文化因素影响，参保意识不足，对政策的认知度和信任度有限。另外政策环境中，农村经济发展水平较低，财政支持和专业人才供给不足，进一步制约了政策的落地与完善。通过史密斯模型的分析，可以发现农村养老保险政策推行的困境并非单一环节问题，而是多要素之间互动失衡的结果。因此，破解困境需要从制度优化、执行能力提升、群众意识引导和环境改善等多方面协同发力。

二、农村养老保险政策推行的现实困境

1.农村居民养老意识不足

在农村养老保险政策的推行过程中，农村居民养老意识不足是一个突出的现实困境，其表现为多数农村老年人缺乏“退休”观念，即便到了法定老年阶段，仍普遍从事农业生产，将劳动延续视为生活常态，子女也更多关注老人的身体状况而非养老保障问题，使得养老意识整体淡薄。同时，受传统“养儿防老”观念的影响，不少农村居民将子女赡养视为唯一可靠的养老方式，对社会化养老服务缺乏了解与认可，甚至把进入养老机构视为不孝的表现，从而阻碍了社区养老、机构养老等方式在农村的推广[5]。此外，由于教育水平偏低、信息渠道有限，农村居民对养老保险制度和参保的重要性认知不足，参保意愿低下，对养老政策的信任度有限，进一步削弱了养老保险制度的覆盖效果和保障作用，也使得农村养老保障的发展受到制约。

2.农村养老服务专业人才短缺

农村养老保险政策推行中面临的另一大困境是农村养老服务专业人才严重短缺，目前从事养老工作的多数是当地留守妇女或中老年人，文化水平普遍偏低，缺乏系统培训，理论知识与实践技能不足，往往未经专业考核就直接上岗，只能提供最基础的养老服务，难以满足农村广大群体对专业养老服务的需求[6]。同时，养老服务工作本身劳动强度大、责任重，而社会对工作人员的认同度较低，薪酬待遇偏低，导致人员流动性强，难以长期稳定从业，更加缺乏高层次专业人才，使养老服务队伍在数量和质量上都远远无法满足日益增长的养老需求，从而严重制约了农村养老保险政策的有效落实与养老服务质量的提升。

3.农村养老服务供给“碎片化”

在农村养老保险政策的推行过程中，养老服务供给的“碎片化”问题十分突出，具体表现为资源配置不均衡、服务体系缺乏整合以及不同部门和机构之间缺乏有效协同。一方面，农村地区经济发展水平有限，养老服务设施建设滞后，导致一些地方存在养老机构空置，而另一些地方却难以满足基本养老需求[7]。另一方面，政府、社会组织和家庭在养老保障中的责任边界不清晰，政策设计和实施过程中容易出现职能交叉或缺位，使得资源分散使用，难以形成合力。此外，不同地区在资金投入、服务标准、保障措施等方面差异较大，造成农村养老保障体系缺乏统一规范，难以为老年人提供连续性和系统性的支持。这种“碎片化”不仅削弱了农村养老保险政策的实际效果，也进一步加剧了城乡养老保障差距，阻碍了社会保障体系的公平与可持续发展。

三、困境成因分析

农村养老保险政策推行中困境的成因是多层次、多维度交织而成的。从政策设计层面来看，目前的补贴机制相对单一，过于依赖政府财政补贴，忽视了根据不同地区经济发展水平和农民实际需求制定差异化措施，导致政策缺乏灵活性与适应性，难以有效激发农民参保积极性。在执行机制层面，部门间沟通与协调不足，政策实施过程中往往出现职责分散、信息不畅的问题，加之基层政府受制于人力和资源的限制，执行力有限，政策落实容易流于形式，难以实现应有的覆盖与效果。在群体认知层面，农村居民受传统养老观念影响较深，仍普遍依赖家庭赡养模式，而对养老保险制度的认知度和信任度不足，政策宣传和普及工作未能深入人心，导致参保意愿不足，制度推广受阻。而在环境支持层面，农村经济基础整体薄弱，地方财政能力有限，难以保证长期稳定的资金投入，同时养老服务专业人才匮乏，无法提供优质的配套服务，使政策实施缺乏持久动力与有效支撑[8]。由此可见，政策设计、执行机制、群体认知和环境支持等方面的短板相互叠加，共同造成了农村养老保险政策推行的现实困境。

四、农村养老保险政策推行的优化路径

1.注重城乡差异，推动养老观念转型

在优化农村养老保险政策的路径中，注重城乡差异、推动养老观念转型是关键一环。城乡经济发展水平、社会结构和文化传统存在显著差异，如果一味以城市养老模式套用到农村，往往难以适应实际需求。因此，政策设计应当立足农村特征，兼顾经济承受力与农民生活习惯，建立更具弹性和差异化的养老保险制度。同时，要通过长期有效的宣传与教育引导，逐步弱化“养儿防老”的传统观念，树立“制度保障+家庭支持+社会服务”并行的现代养老理念，让农民认识到养老保险不仅是国家保障的一部分，更是自身长远生活质量的基础。通过将制度优势与观念更新结合，逐步推动农村居民主动参保、积极参保，从而提升养老保障制度的认可度和覆盖率，为农村养老保险的可持续发展奠定坚实的社会心理基础。

2.加大人才培养力度，建设专业化服务队伍

在优化农村养老保险政策推行的路径中，加大人才培养力度、建设专业化服务队伍是保障养老服务质量的重要措施。农村养老服务的对象不仅包括生活自理能力下降的老年人，还涉及失能、半失能、认知障碍等特殊群体，因此需要具备医疗护理、康复保健、心理疏导、生活照料等多方面专业技能的人员。然而，目前农村养老服务从业人员大多文化水平有限、专业训练不足、工作经验欠缺，且待遇偏低、社会认同度不高，导致队伍不稳定、流动性大。为此，应通过完善职业教育和在职培训体系，提高专业人才培养的针对性和实效性，设立岗位资格认证和技能考核机制，同时优化从业人员的薪资待遇和职业发展通道，增强社会认同感和职业吸引力，吸引和留住高素质人才[9]。通过建设一支数量充足、结构合理、专业能力强的农村养老服务队伍，不仅能够提升养老服务水平和老年人满意度，也为农村养老保险政策的有效实施和可持续发展提供坚实的人力资源保障。

3.强化政府主导，构建多元协同机制

在优化农村养老保险政策推行的路径中，强化政府主导、构建多元协同机制是提升政策执行效能和服务质量的重要保障。政府应发挥顶层设计和统筹协调作用，明确各级部门的职责分工，完善农村养老政策法规，合理配置财政投入，推动基础设施建设和养老服务体系完善。同时，要充分发挥社会组织、市场机构和社区力量的积极性，鼓励多元主体参与养老服务供给，实现资源共享和优势互补，建立协同合作机制和信息沟通平台，确保各主体在服务内容、标准和流程上的衔接顺畅[10]。政府还应设立监督、反馈和评估机制，对政策实施效果进行实时监控和调整，以提高政策执行的透明度和效率。通过强化政府主导作用、整合多方资源、建立稳定高效的协作体系，不仅可以解决农村养老服务供给碎片化问题，也能够保障农村居民养老权益，推动农村养老保险政策的持续发展和社会公平正义的实现。

五、结论与政策建议

本研究通过对农村养老保险政策推行现状的分析发现，我国农村养老保险在实施过程中存在居民养老意识不足、专业服务人才短缺、养老服务供给“碎片化”以及政策环境制约明显等困境，成因涉及政策设计单一、基层执行力有限、传统观念根深蒂固以及农村经济基础薄弱等方面。针对这些问题，应注重城乡差异，推动农村居民养老观念转型，提升政策认知和接受度，同时发展符合地域特色的养老服务。还应加大人才培养力度，建设专业化服务队伍，优化薪酬福利，提升护理、管理及精神关怀能力。还要强化政府主导作用，构建多元协同机制，推动政府、社会组织、市场机构及社区力量协作，建立信息共享、监督反馈和评估体系，保障政策连续性与有效性；并结合财政支持、产业发展及社会力量引导，形成灵活可持续的补贴机制和服务体系，提升农村养老保障水平，为乡村振兴战略和社会保障体系健全提供坚实支撑。

参考文献

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