国土空间规划的土地利用分类方案研究

前言

土地利用分类是国土空间规划的核心基础，直接关系到资源保护、开发利用与生态修复的统筹协调。长期以来，我国土地分类存在城乡规划与土地管理“多规并存、分类不一”的问题，导致空间治理效率低下、数据难以互通。随着“多规合一”改革推进，亟需构建统一、科学的土地利用分类体系，以支撑国土空间开发保护格局优化与用途管制实施。

1 土地利用规划目标

空间格局优化：构建“三生空间”（生产、生活、生态空间）协调布局，生产空间集约高效（如工业园区容积率 ≥1.2) ）、生活空间宜居适度（人均城镇建设用地 ≤100m² ）、生态空间山清水秀（生态保护红线占比 225% ）。

严守资源安全底线：永久基本农田保护面积≥15.46 亿亩，耕地保有量≥18.65 亿亩，建设用地总规模控制在6.8 亿亩以内（2035 年目标）。

可持续发展支撑：推动土地利用方式转型，单位GDP 建设用地使用面积下降 20% （2025 年目标），存量建设用地盘活占比 230% ，减少新增建设用地对生态空间的挤占。

1.2 土地利用核心策略

1.2.1“三区三线”刚性管控

生态保护红线：涵盖重要生态功能区（如自然保护区、水源涵养区），禁止开发建设活动，允许生态修复与科学研究。

永久基本农田：划定优质耕地，实行特殊保护，禁止转为建设用地或其他农用地，确需占用的需“占一补一、质量相当”。

城镇开发边界：框定城镇发展空间，边界内严格控制新增建设用地，边界外禁止成片开发，倒逼存量用地再开发（如旧厂区改造、低效用地提质）。

1.2.2 用途管制与空间准入

分类管控：

农用地：严格限制转为建设用地，耕地实行“进出平衡”（如占用 1 亩耕地需补充1 亩其他农用地），园地、林地优先保障生态功能。

建设用地：城镇住宅、商服、工矿用地需符合详细规划，农村宅基地“一户一宅”且面积 ≤160m² （各地标准略有差异）。

生态用地：湿地、草地等划入生态空间，实施负面清单管理（如禁止工业项目准入）。

空间准入规则：重大项目需开展“双评价”（资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价），高耗能、高污染项目禁止进入生态敏感区。

1.2.3 节约集约与存量盘活

提升利用效率：工业用地亩均税收 ∵30 万元（发达地区标准），鼓励多层厂房（容积率 ≥2.0) ）、地下空间开发（如地下停车场、管廊）。

存量用地再开发：通过“三旧”改造（旧城镇、旧厂房、旧村庄）、闲置土地收回（超过2 年未动工无偿收回）、城乡建设用地增减挂钩（拆旧建新）等方式盘活低效用地，2025 年存量建设用地占比目标达 40% 。

1.2.4 生态修复与土地整治

农用地整治：高标准农田建设（亩均投入 ≥3000 元），提升耕地质量等别（目标平均提高1 个等级）；

生态修复：矿山复绿（2025 年历史遗留矿山修复率 ;≥60% ）、湿地保护（修复面积 1≥200 万亩/年），构建生态安全屏障。

2 分类体系与层级结构

2.1 一级类（28 类）

农用地：耕地（水田、水浇地、旱地）、园地（果园、茶园）、林地（乔木林地、灌木林地）、草地（天然牧草地、人工牧草地）；

建设用地：城镇住宅用地（一类、二类）、公共管理与公共服务用地（教育、医疗）、工矿用地（工业、采矿）、交通运输用地（铁路、公路）；

生态与未利用地：湿地（红树林地、沼泽地）、未利用地（盐碱地、沙地）、海域与无居民海岛（渔业用海、工矿通信用海）；

特殊用地：军事设施用地、殡葬用地等。

2.2 二级类（102 类）

在一级类基础上细化功能，如“耕地”细分为水田（0101）、旱地（0103），“园地”细分为果园（0201）、橡胶园（0203）。

2.3 三级类（39 类）

针对特定用途进一步细分，如“城镇住宅用地”分为一类（容积率≤1.0，低密度）、二类（容积率 >1.0 ，中高密度）。

3 核心类别与管理要求

3.1 农用地保护与利用

耕地：严格落实永久基本农田保护，与“三调”数据直接衔接，禁止“非农化”“非粮化”，占用需“占补平衡”；

林地与草地：乔木林地、灌木林地纳入生态保护红线，天然牧草地需维持草畜平衡，禁止擅自转为建设用地。

3.2 建设用地管控

城镇开发边界内：控制新增建设用地规模，鼓励存量用地再开发（如旧厂区改造、低效用地提质），工业用地亩均税收 ≥30 万元（发达地区标准）；

农村建设用地：宅基地实行“一户一宅”，面积 ≤160m² （各地标准略有差异），集体经营性建设用地需通过入市交易盘活。

3.3 生态与海洋用地保护

湿地与未利用地：红树林地、沼泽地等湿地纳入生态保护红线，禁止开发占用；未利用地（如盐碱地）需结合生态修复规划开发，2025 年历史遗留矿山修复率目标 560% ；

海洋用地：渔业用海、工矿通信用海需符合海洋功能区划，禁止违规围填海，2018 年后新批项目减少 90% 。

结束语

国土空间规划的土地利用分类是构建统一国土空间治理体系的基础性工程，通过“三级分类、全域覆盖”的标准化框架，实现了城乡规划、土地利用规划与海洋功能区划的深度融合。分类体系以“生态优先、集约高效”为导向，支撑“三区三线”刚性管控与用途管制，为耕地保护、生态修复与存量用地盘活提供了科学依据。未来需进一步强化动态监测、完善分类标准（如适配新能源用地），推动“多规合一”数据平台与用途管制规则的协同优化，为国土空间高质量发展与生态文明建设提供持续保障，助力实现“人与自然和谐共生”的现代化目标。

参考文献：

［1］叶昌东，郑延敏，张媛媛．“两规”新旧土地利用分类体系比较［J］．热带地理，2013，33(3):276－281

［2］沈迟，许景权．“多规合一”的目标体系与接口设计研究———从“三标脱节”到“三标衔接”的创新探索［J］．规划师，2015，31(2):12－16