刍议公证告知承诺制度

摘要：依据司法部《关于优化公证服务更好利企便民的意见》，在“放管服”改革背景之下，司法部提出了“公证告知承诺制度”这一新型服务模式。该制度作为“放管服”改革的重要实践，旨在通过优化证明方式、简化办证流程，来提升公证服务效能。本文从制度内涵、法律依据、实践困境及完善路径等方面展开探讨，结合案例分析，提出构建规范化、精细化的告知承诺制度体系，以期实现公证效率与风险防控的平衡。

关键词：告知承诺制、风险防控、利企便民

制度内涵与法律依据

1、制度内涵

公证告知承诺制度是公证机构在受理当事人的公证申请时，针对某些特定事项中的非关键性材料，无需再由申请人提供，或对于其提供的材料免除实质性审查，只做形式审查即可；申请人对其提供的材料或相关陈述应当通过书面签署承诺的方式保证其真实性，该承诺应当具有法律约束力；公证员应当向当事人告知承诺内容以及作出虚假承诺的法律责任和法律后果。

公证告知承诺制度的设立是深化“放管服”改革背景下的必然性制度建设。证明难、取证难、核实难一直是深深困扰公证机构和公证申请人的难题。媒体时不时报道出“要证明我爸是我爸”、“循环开证明”这种负面舆论新闻，严重影响了人民群众对公证机构的看法，激化了双方的矛盾，不利于发挥公证的真正职能。公证告知承诺制度的应用，能够减少当事人调取繁琐材料的次数，降低寻找复杂材料的难度，缓解公证机构与当事人之间的矛盾。

2、法律依据

（1）依据《公证法》第27条的规定，当事人在申请公证事项时应当如实说明情况，所提供材料应当真实、充分；公证员应当履行告知义务，向当事人告知相关法律意义及法律后果。第27条确立了公证的诚实信用原则，而告知承诺制度系申请人如实说明义务的延伸适用。

（2）依据《公证程序规则》第18条关于补充证明材料的弹性规定，公证机构能够通过政务服务平台自行查询或调取的材料，当事人可以不再提供，但是需要通过书面承诺的方式确认信息的真实性与合法性。

（3）司法部《关于优化公证服务更好利企便民的意见》，提出探索性的实行公证证明材料告知承诺。在利企便民的原则指引下，有针对性地选取一些公证事项实施告知承诺制度，不再要求提供相关证明材料：包括非常难以调取的、日常生活中会频繁使用的、与生产生活需求紧密相关的。

二、实践价值与现实困境

1、告知承诺制度的价值功能

（1）破解"证明难"困局：针对公证实务中较难取得的证明，例如亲属关系公证中旁系亲属证明、去世多年人员的死亡证明、未婚证明等，通过承诺替代可以大大简化当事人办理公证事项的难度。

（2）提升公证效率：能够缩短涉外公证、小额继承公证等高频业务办理周期。按照笔者所在地的江苏省，公证管辖范围已经拓展到省内通办，结婚证、出生证、驾驶证等信息均可以通过政务平台查询核实；但针对于省外的相关材料，承诺制能够比委托当地公证机构协查更方便、快捷。小额继承公证中的告知承诺制度早已实行多年，继承所需亲属关系材料不再需要相互印证，例如户籍底档和人事档案只需要一份即可，针对当事人所提供材料一般也只采取形式审查，大大缩短了继承公证的办理周期。

（3）强化主体责任：倒逼申请人诚信意识，推动"以审代管"向"信用监管"转变。公证实务中经常有当事人通过提供虚假材料或片面材料来达成不法目的，公证员若未审查到位，办理了错证之后都是由公证机构和公证人员承担审查不实的责任。推进告知承诺制度能够明确责任主体并强化公证申请人的责任意识，有利于构建更加和谐的社会氛围。

2、实践困境的多维透视

（1）实体规则缺位导致标准化建设滞后。承诺事项的范围缺乏统一的标准化规范，各省出台的规定亦是差异较大。例如小额遗产继承规定的多为单笔继承遗产数额不超过5万元，且申请人必须是第一顺位法定继承人；有些地方仍旧沿用之前的规定，继承遗产数额限额为2万元。除此之外，各地的告知事项与承诺文书亦不尽相同，各公证机构都在摸着石头过河，有些公证机构出台了相关规定和文书模版，有些地区的公证机构全凭公证人员依照经验办理。这些差异化都有可能导致一些法律风险。

（2）承诺真实性面临核查困境。国家政务平台等资源共享平台虽已经在逐渐向公证机构开放，但对于核查次数、核查事项均有不同程度的限制，甚至很多婚姻、出生等信息未同步电子化建设，导致无法核实。各省的政务一体化平台甚至仍旧存在壁垒，省际之间信息尚未联通或者是禁止查询，公证机构要核实省外信息仍要依靠公证机构协查，这导致公证办理效率大大降低。

（3）责任划分存在争议，凸显程序风险。告知承诺制度必然会导致实质审查的弱化，而一些偏远地区或农村地区申请人对法律认知水平有限，失信惩戒亦缺乏法律强制力，因此不曾考虑虚假承诺的后果，这必将导致审查弱化与公证错误责任的冲突。例如2021年杭州某公证处因采信虚假承诺书导致情况不实，继承公证被撤销。

三、建立完善制度的探讨

1、构建分层分类适用机制

公证事项应当根据不同的风险等级划分为不同的类别，并处以不同的核查方式。

低风险事项：例如学历、学位、驾驶证等可以依托政务平台随时查询的公证事项可以以形式审查为主。

中风险事项：例如小额遗产继承、一般事务性委托等公证事项以承诺制加有限核查的形式处理。

高风险事项：例如涉及高值遗产继承、赋强公证等应当避免引入承诺制度，进行实质性审查。

司法行政机关应当及时建立负面清单，明确禁止适用告知承诺制的情形，如涉及国家安全、重大公共利益等事项。

建立标准化程序规则

应当制定统一的告知书及承诺书模版，其中应当包含虚假承诺法律后果的告知条款。

可以适当引入“双录系统”，针对较高风险事项或公证员认为确有必要的情况，可以对告知、承诺过程同步录音录像。

健全风险防范机制