老旧地下管网更新改造项目管理模式探讨

Abstract： From the perspective of the super long term special treasury bond "dual" project， this paper deeply discusses the practice of the management model of the old underground pipe network renovation project. Against the backdrop of the dual policy of vigorously implementing urban renewal actions and "dual" funding support in the country， the article first elaborates on the current situation of old pipeline networks and the adjustments faced by the management of old pipeline network renewal and renovation projects， and then carries out overall deployment and planning for the management of old underground pipeline network renewal and renovation projects. Subsequently， based on typical cases and experience summaries of domestic renovation projects， the establishment of project management systems and the application effectiveness of information management platforms in the management of old underground pipeline renovation projects were discussed in detail， providing valuable experience for the management of old underground pipeline renovation projects nationwide

Keywords： underground pipeline network; Urban renewal; Project management; The 'Dual' Project.

0 引言

城市地下管网就像是城市的“血管”，是保障城市正常运转的基础设施和生命线[1]。随着城市的不断发展和需求升级，我国城市地下管网普遍存在超期服役现象，老旧地下管网面临更新改造的需求日益急切。从 2021 年至今，“地下管网”多次被中央重要会议提及，并被视为城市更新工作的一项重要任务，在当前国家大力实施城市更新行动政策下，以及重点加强老旧管网安全能力建设趋势下，本文基于“两重”项目视角，以典型改造项目为例，深入探讨老旧地下管网更新改造项目管理模式，以期为类似项目提供有益参考。

1 老旧地下管网分析

1.1 老旧地下管网现状分析

城市地下管网包括供水、排水、燃气、热力、电力等管线及其附属设施。我国大部分城市老旧地下管网已超过平均使用年限，因管道老化导致渗漏、承载能力不足、设计标准滞后问题，这些问题带来严重的安全隐患[2]。此外还面临着管网种类繁多，规划不合理，主管单位权责模糊，管理水平低下等问题[3]。加速推进城市更新行动，并全面实施城市体检。

1.2 老旧地下管网改造需求

在 2024 年改造5 万个老旧小区，改造 10 万公里以上地下管网，在未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近 60 万公里，投资总需求约 4 万亿[4]。在今后几年中，老旧地下管网将作为政府投资的支持重点予以关注。

1.3 老旧地下管网更新改造难点

此外针对城市核心区的地下管网改造项目，从项目管理角度出发还需要考虑诸多难点和影响因素：交通疏解、居民影响、地下空间冲突，沟通协调难度大。

尤其是老旧管网涉及多部门协调（如热力、电力、通信管线交叉），资金筹措与成本控制要求高；城市更新项目投资体量大，项目资金涉及“两重”资金，其对项目管理单位在实施阶段的合规性管理要求更加严格。

2 管网改造项目总体部署策划

2.1 明确项目管理总目标

通过与项目实施主体多次深入交流，尤其是位于老旧城市核心区域，应充分认识到老旧地下管网更新改造项目的特殊性和复杂性，感受到老旧地下管网更新改造实施主体面对项目的建设管理的困惑。

只有多角度、多层面深刻分析本项目的特点，深刻剖析建设单位自身短板，只有从指导思想上精准定位，只有精准识别风险，才能制定有针对性的措施，运用市场机制选择头部咨询机构的资源，化解风险，运用好危机的两面性，最终实现老旧地下管网更新改造项目的管理目标。鉴于上述分析，可将：“安全绿色、合规高效、管理创新、创造卓越”作为项目建设的总目标，为本项目决策指明方向，从而规避管理风险。

2.2 制定针对性提升措施

在建设管理目标的要求下，面对建设单位管理手段的不足，管理资源的短缺等问题，以“目标”和“问题”为导向原则，提出“管运咨”（建设单位工程管理部+管网运行管理单位+全过程工程咨询单位）融合一体化管理模式，支撑性保障项目管理水平和管理实效。

在建设管理目标的要求下，面对本项目的政治性、敏感性、复杂性等特点，面对建设单位管理手段的不足，管理资源的短缺等问题，按“目标”和“问题”为导向原则，提出“管运咨”融合一体化管理模式，支撑性保障项目管理水平和管理实效，建议地下管网更新改造项目管理，引入重要的管理资源：主要包括（1）制定标准化项目管理体系（2）建立信息化项目管理平台（3）补充专业化项目管理团队。补齐项目建设管理资源不足的短板。

2.3 制定高效的组织机构

2.3.1 项目管理模式

老旧地下管网更新改造区域一般位于城市核心区，项目改造属于政府投资项目范围，一般具有时间紧，任务重，点多面广，政治性强，协调难度大等特点。为了实现项目管理指导思想，充分发挥建设单位对改造项目情况熟悉和咨询单位对大型管网建设管理经验丰富，专业人才多，管理手段先进等优势，建议本老旧地下管网更新改造项目管理采取“一体化联合管理模式（IPMT）”组成项目经理部，代表委托方负责改造项目的建设管理工作，按实施单位（委托方）的制度行使对项目管理的职责，同时 IPMT 是更新改造项目建设目标实现的责任主体。

2.3.2 项目经理部管理构成

拟按“1+6+N”模式设置，即设置 1 个项目管理总部，总部分别设“综合管理部、工程技术部、H S E 部、计划经营部、公共关系部、合规风控部”6 个职能部门。此外，根据项目总体区域部署和施工范围大小，同步设置 N 个区域业务管理分部，便于后续老旧地下管网更新改造实施阶段的现场管理，IPMT 项目管理部组织架构图如下图 1。

2.3.3 项目总部及分部组建

针对项目总部及分部的组建，提出相关建议，项目总部以“建设单位工程部”为基础组建，因其对所在地下管道维护单位的管理制度熟悉。项目分部以“管网运行单位”为基础组建，因其对辖区地下管网情况最了解、最熟悉，可充分发挥属地管理的优势，最后全咨单位提供专业化技术人员，按组织机构人员配备标准，填平补齐所缺人数。

2.3.4 IPMT 团队的构成

国内老旧地下管网更新改造实施单位，一般为地方政府所属的城建单位、城投单位或市政集团等建设主体，其对于更新改造项目存在工程管理能力，为了解决专业技术人力资源不足问题，可引入国内头部管网工程建设咨询单位，为老旧地下管网更新改造项目提供专业的管网建设咨询服务，组建 IPMT 项目管理团队，以市场化的方式补齐建设管理资源不足的短板。

此模式最大限度利用了建设主体自身各主体在本工程建设中的优势，也充分发挥了咨询单位管理大型管网工程的经验和丰富专业人才的优势，可实现“管运咨”融合新局面，达到了“1+1+1＞3”的效果，为老旧地下管网更新改造项目建设目标实现，提供了专业化人力资源保障。

2.3.5 IPMT 模式对比分析

针对老旧地下管网更新改造项目，IPMT 模式相较于传统模式具有显著优势。以下为详细对比分析及表 1

面对老旧管网常伴有复杂的地下环境，如地勘资料缺失、相邻管线交叉、地下空洞等隐蔽风险等痛点。IPMT方案联合团队含地质专家、市政工程师，采用BIM+GIS技术动态建模，施工前完成 80%以上风险预判。

此外，IPMT模式具有多目标平衡能力，能够同步协调 “改造施工-交通疏导-民生保障”三角矛盾。IPMT模式从全生命周期优化角度，通过对材料升级和智能检测管理，实现管网寿命的延长和运维成本的降低。具体评价指标在不同模式的对比分析见表 2：

为提高组织效能，项目经理部设定进度管理作为管理主线，以“安全第一，质量至上”作为管理的永恒目标，抓好外协管理关键因素，落实工程建设合规化管理这根火线，锚定“现场文明施工”和“环境友好”两点，充分发挥“四化”管理手段，形成上下联运，为实现项目管理总目标，通过发挥组织管理能量，达到建设单位“创造卓越”的管网工程管理能力。依据项目管理模式和项目经理部组织机构，实现项目“维运咨”相嵌入的状态，达到多资源融合的效果。

根据项目更新改造实际需求，建议对项目经理部领导班子设置如下：拟设总经理（原则由建设单位指派） -Z ，分管工程和安全质量副经理若干人。项目总部依据项目管理职能，建议进行如下设置：综合管理部、工程技术部、HSE 部、公共关系部、计划经营部、合规风控部等 6 大职能部门，分管不同业务工作。IPMT 具体部门及业务分管图见 2。

以上组织机构的设置，还需根据业主的需要进行适时调整确定。根据项目管理职能和权责，对项目管理不同部门管理职能进行明确如下表 3。

3.1 项目管理体系建立与应用

3.1.1 项目管理体系建立流程

老旧地下管网更新改造项目，针对项目管理体系建立流程，涉及多个步骤，详见下图 3。

项目标准化管理体系重要成果要件包括：项目总体部署，项目管理手册，项目质量计划，项目制度汇编，项目管理程序汇编，部分专项管理手册（如 HSE 管理手册，公共关系协调手册等）。

3.1.2 标准化管理体系应用实效

在老旧地下管网更新改造项目领域，标准化管理体系在项目管理中的应用日益广泛，其应用优势显著体现在多个方面：首先项目管理体系可以为企业管理者提供综合的信息支持和决策支持，提高工作效率和质量高效地完成项目的规划、执行和监控等工作。其次，管理体系有助于企业明确战略目标和计划，并将这些战略转化为具体的行动方案，确保战略的有效落地和实施。通过对战略执行情况的监控和评估，企业可以及时发现问题并作出调整，从而保障战略的顺利推进。再次，项目管理体系可增强企业风险控制能力，优化资源配置和分工协作，促进持续改进，还可以根据数据分析结果进行优化和改进。

3.2 信息化平台的开发及使用

通过信息化管理平台的开发应用，将满足老旧地下管网更新改造项目建设过程的进度、质量、安全信息的高效获取和过程跟踪，确保工程建设关键环节安全可控，提升对项目群管理能力。

3.2.1 信息化管理平台开发

信息化管理平台由提供基础设施的一个底座、提供数据存储和管理的数据层、提供系统开发服务支撑的服务层、面向终端用户开展项目管理各项业务的 N 个应用，以及为管理和决策者提供不同维度视角洞察和分析项目建设情况的一个中心组成，系统架构满足标准规范、安全保障和运维管理的相关体系要求。

3.2.2 信息化管理平台应用功能

项目管理平台的核心功能包括任务管理、资源分配、进度追踪、沟通协作和数据分析。这些功能相互配合，共同构成了一个完整的项目管理系统。信息化管理平台功能见下表 4。

3.3.1 国内典型案例研究

市核心区某供热管网改造（IPMT 管理模式）：在项目实施前期，通过对实施单位的管理制度深入研讨分析后，针对项目信息化管理平台的建立，将满足对城市热力管道工程项目建设过程的进度、质量、安全信息的高效获取和过程跟踪，支撑热力管道工程项目关键数据的标准化采集和关键作业可视化监控，确保工程建设关键环节安全可控，提升对热力管道工程项目群管理能力。

青岛地下综合管廊建设，已构建起 188 公里长的地下综合管廊网络，涵盖给水、再生水、雨水、污水、热力、燃气、电力和通信等各类管线，线缆总长度更是超过 2000 公里。通过项目总体部署策划，以及项目管理体系和信息化平台的应用，实现了对综合管廊管线资源的统一规划、统一设计、统一建设和管理。

3.2.2 案例实证分析

以市核心区某供热管网改造项目为例，本研究依据表 2 构建了项目管理效果评价的层次结构模型，请 10 位专家（施工 2 人、监理2 人、设计2 人、IPMT 项目部 4 人）采用1-9 标度法，分别对一级指标层（B）和二级指标层（C）进行打分，并据此构造了判断矩阵 B 及判断矩阵 C_1.7， 。将 10 位专家的打分矩阵按位相乘后开方，得到唯一的集成矩阵，并通过一致性检验，最终形成了表 5 所示的层次分析结构权重表。

表 5 层次分析结构权重表

研究数据显示，信息平台的应用使该项目管理效果提升约 21%。在进度管理和风险管理方面。通过实时监控项目进度，信息化平台确保了项目能够按计划有序推进，有效预防了进度延误。此外，平台的风险识别、防范和监督功能显著降低了项目风险，为项目的安全实施提供了坚实保障。

3.3.3 经验总结与启示

老旧地下管网更新改造项目实施过程中，深刻体会到政策支持的重要性，政府相关部门的积极引导和扶持为项目的顺利推进提供了坚实的保障；技术适配同样不可或缺，通过选择和应用与项目需求高度契合的技术方案，确保了技术层面的高效运作；此外，公众参与也是成功的关键因素之一，广泛吸纳社会各界的意见和建议，增强了项目的透明度和公众的认可度。

4 结语

本文基于“两重”视角，通过对核心区供热管网改造工程和青岛综合管廊更新改造项目的案例分析，深入探讨了老旧地下管网更新改造项目总体部署和策划对项目管理的重要性，项目管理体系和信息化平台应用不仅提高了老旧地下管网更新改造项目管理效率与质量，还促进了项目参建单位多方共赢，为全国老旧地下管网更新改造项目管理提供了可借鉴的经验。未来针对“两重”资金下的老旧地下管网更新改造项目，通过项目管理体系以及项目管理平台的推广和应用，其将在提供项目管理能力，实现项目管理目标，推动老旧地下管网高质量更新改造方面发挥更加重要作用。

参考文献：

[1] 翟建华， 孟建文， 王瑞志， 赵文海. 对城市地下智慧管网的研究— 以某市管网改造工程为例[J]. 建筑与土木，2024（8）：168-170.

[2]韩学坤.城市地下管网设施现状和解决措施研究[J].科技与创新，2025（7）：172-178.

[3]刘亚峰，董玥.城市地下综合管廊建设管理模式及技术要点分析[J].经济运输与管理，2023（6）：62-64.

[4]住房和城乡建设部.2025 年要谋划实施一批城市更新改造项目[S].2024-12-25.