新增耕地保护与高标准农田建设协调发展的路径分析

引言

耕地是粮食生产和农业现代化的基础，关系国家粮食安全和经济社会可持续发展。中国高度重视并大力推进新增耕地保护和高标准农田建设，取得显著成效。然而，在实践中，新增耕地保护与高标准农田建设在数量、质量、布局和政策导向等方面呈现出一定的矛盾和冲突，严重制约了两者协同发展。深入分析新增耕地保护与高标准农田建设的矛盾冲突，研究协调发展路径，对于实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护具有重要意义。

1 新增耕地保护与高标准农田建设协调发展的必要性

1.1 保障国家粮食安全的需要

国家粮食安全是国家长治久安的基础，事关国计民生和经济社会发展大局。随着人口增长和消费结构升级，中国对粮食的需求持续增加，而耕地资源日益稀缺，人均耕地面积逐年减少。在此背景下，大力推进新增耕地保护和高标准农田建设，对于稳定发展粮食生产、保障国家粮食安全具有至关重要的作用。协调发展新增耕地保护和高标准农田建设，一是可以通过新增耕地来扩大耕地面积，增加粮食播种面积和产量；二是高标准农田建设通过改善农田基础设施条件、提高单位面积产量，能够在现有耕地资源的基础上挖掘增产潜力，提高粮食综合生产能力。

1.2 推进农业现代化的需要

农业现代化是实现农业高质高效、农民持续增收、农村和谐发展的必由之路。建设现代农业，离不开高标准农田这一物质基础。高标准农田具有良好的灌排设施、田间道路、农田防护与生态环境，能够满足农业机械化、规模化、集约化生产的需要，是发展现代农业不可或缺的载体 。然而，高标准农田建设往往受制于耕地后备资源不足，新增耕地如果能纳入高标准农田建设范畴，通过提升耕地质量，完善配套设施，优化空间布局，无疑能够拓展高标准农田建设空间，补充优质耕地资源，为推进农业现代化注入新的动力。反之，如果新增耕地与高标准农田建设各行其是，新增耕地建设标准低、质量差，必将制约农业现代化进程。

2 新增耕地保护与高标准农田建设协调发展面临的挑战

2.1 政策衔接不畅

新增耕地保护与高标准农田建设涉及多个部门，如自然资源部门负责新增耕地的审批和监管，农业农村部门主导高标准农田建设规划与实施，由于部门之间缺乏有效的沟通协调机制，导致相关政策在执行过程中出现衔接不畅的问题。例如，在新增耕地项目规划阶段，自然资源部门往往侧重于耕地数量的增加，对后续能否纳入高标准农田建设范围考虑不足；而农业农村部门在制定高标准农田建设规划时，又难以获取最新的新增耕地信息，使得一些具备条件的新增耕地未能及时纳入高标准农田建设项目，造成资源浪费。

2.2 资金使用效率低

新增耕地保护和高标准农田建设都需要大量资金投入，但目前资金使用效率较低。在资金来源上，两者都主要依赖政府财政拨款，社会资本参与度较低。同时，由于缺乏统一的资金管理平台和协调机制，新增耕地项目资金与高标准农田建设资金往往各自为政，无法实现统筹调配和高效利用。例如，在某些地区，新增耕地项目完成后，有部分结余资金，但由于资金使用渠道的限制，无法将这部分资金用于周边高标准农田的基础设施完善；而在高标准农田建设项目中，又可能因为资金短缺导致部分工程进度滞后。

2.3 部门协同缺位与后备资源匮乏

导致占补困境高标准农田建设主要由农业农村部门组织实施，而补充耕地（通过土地整治、复垦、功能恢复等）的职责主要在自然资源部门。在耕地占用必须补充的刚性约束下，部门间缺乏有效统筹协调，这成为政策落地的关键瓶颈，主要表现为农业农村部门主导的高标准农田建设项目，在建设过程中未与自然资源部门主导的耕地恢复、土地整治等项目协同规划、协同实施。加之易于开发的优质耕地后备资源日益枯竭且分布不均，通过传统途径新增耕地的潜力空间极其有限，新增耕地质量难以保障。这直接导致了地方层面的双重困境：一方面，地方政府有强烈动力推进高标准农田建设以提升耕地质量与产能；另一方面，又担忧建设过程中不可避免的耕地占用，因缺乏质量合格的补充耕地来源而导致区域内耕地面积净减少，进而承受耕地保护目标考核不达标的风险。部门分割与资源枯竭的双重制约，使得耕地全地类占用统一管理要求在高标准农田建设领域面临严峻的实施挑战。

3 新增耕地保护与高标准农田建设协调发展的路径与对策

3.1 完善政策体系

建立健全统一协调的新增耕地保护与高标准农田建设政策体系。由国务院或相关主管部门牵头，整合自然资源、农业农村、财政等部门的相关政策，制定综合性的政策文件，明确各部门在新增耕地保护与高标准农田建设中的职责分工、工作流程和协同机制。例如，明确自然资源部门负责新增耕地的审批、验收和监管，确保新增耕地数量真实、质量达标；农业农村部门负责高标准农田建设的规划编制、项目实施和技术指导，提高高标准农田建设水平；财政部门负责保障资金投入，并加强资金监管。同时，对现有政策进行梳理和修订，消除政策之间的矛盾和冲突，如统一新增耕地验收标准与高标准农田建设质量标准中关于耕地质量、基础设施建设等方面的指标要求，使政策更具一致性和可操作性。

3.2 强化规划统筹

加强土地利用总体规划、高标准农田建设规划以及其他相关专项规划之间的统筹协调。在编制土地利用总体规划时，充分考虑高标准农田建设需求，预留足够的发展空间，将新增耕地开发区域与高标准农田建设区域进行合理布局，实现两者的有机结合。例如，在划定永久基本农田保护区时，优先将集中连片、质量较好的新增耕地纳入其中，并按照高标准农田建设标准进行规划和建设。

3.3 建立沟通协调机制

构建部门间常态化的沟通协调机制，加强自然资源、农业农村、财政、水利等部门之间的信息共享和工作协同。定期召开联席会议，共同研究解决新增耕地保护与高标准农田建设过程中出现的问题，如项目选址冲突、资金分配不合理等。建立信息共享平台，及时发布新增耕地项目进展、高标准农田建设需求等信息，实现部门间信息互通有无。

结束语

新增耕地保护与高标准农田建设是耕地保护的两个重要方面，协调二者关系事关国家粮食安全、农业现代化发展和乡村振兴。新增耕地数量有限而高标准农田建设用地需求大的矛盾，以及新增耕地质量较差与高标准农田建设要求高的冲突，成为制约二者协调发展的主要因素。优化空间布局、提高新增耕地建设标准、创新耕地占补平衡方式、健全统筹管理机制、强化新增耕地质量监管等举措，能够有效促进新增耕地保护与高标准农田建设的协调发展，为保障国家粮食安全、推进农业现代化、保护耕地红线、促进乡村振兴提供重要支撑。

参考文献

[1] 王亚飞.基于生态文明视角的高标准农田建设与耕地保护政策的协调发展战略研究[J].现代农业研究,2023,29(9):28-31.

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