以土地储备全生命周期系统建设为抓手提升益阳市土地储备管理水平

一、引言

土地储备作为政府调控土地市场、优化资源配置的重要手段，在城市发展和建设中发挥着不可替代的作用。随着新型城镇化进程的加快和国土空间规划体系的建立，传统的土地储备管理模式已难以适应高质量发展的要求。益阳市作为湖南省重要的区域中心城市，其土地储备工作经历了实物储备、计划储备和强化统一管理三个阶段的发展历程，虽然在重大项目、民生工程建设等方面发挥了积极作用，但仍面临着诸多挑战。

当前，益阳市土地储备工作主要存在四个方面的问题：一是宏观规划引领不足，缺少市域层面的土地储备专项规划；二是资源本底不够明晰，对可储备土地资源总量、结构和空间分布情况掌握不充分；三是统筹协调力度不够，多个土地储备主体难以协调统一四是信息化建设滞后，缺乏完整的土地储备信息库和要素信息系统。这些问题严重制约了土地储备工作的效率和质量，亟需通过系统性改革加以解决。

随着信息技术的快速发展，数字化转型已成为提升土地储备管理水平的重要途径。建设土地储备全生命周期管理系统，实现土地储备业务的图上谋划、图上审批和图上管理，是破解当前困境的有效手段。本文旨在探讨如何以土地储备全生命周期系统建设为抓手，推动益阳市土地储备管理水平的全面提升，为同类城市提供可借鉴的经验。

二、土地储备全生命周期系统的总

（一）系统建设目标与原则

益阳市土地储备全生命周期管理系统建设的总体目标是：依托自然资源和规划数据中心，利用云计算、大数据分析等现代化信息技术手段，构建满足土地储备“资产流”"和“资金流”全生命周期管理的数字化工作平台，初步实现土地储备自动化评估和智能化分析，实现益阳市土地储备业务的精细化管理、数字化转型和科学化决策。

系统建设遵循以下原则：

统筹规划原则：系统建设需与国土空间规划、土地储备专项规划等相衔接，确保规划引领作用；

数据驱动原则：以数据为核心，构建土地储备专题数据库，夯实管理基础；

业务协同原则：实现土地储备业务全流程线上办理，促进部门间协同；智能决策原则：运用大数据分析和人工智能技术，提升决策科学性；

安全可靠原则：确保系统安全稳定运行，保护数据安全。

（二）系统架构与技术路线

益阳市土地储备全生命周期管理系统采用微服务架构，基于 Spring Cloud 和服务化框架SpringBoot 搭建可分布式部署的微服务基础平台。系统总体架构分为四层：IaaS 层：系统部署和运行在益阳市自然资源和规划局国土专网，依托提供的硬件资源，包括虚拟服务器、存储资源、安全设备等。数据层：即土地储备数据中心，充分依托智慧益阳时空大数据平台，空间数据统一存储在全市统一的时空大数据中心，非空间数据单独存储在土地储备业务数据库中。在归集的空间数据基础上，构建面向储备决策和管理需求的专题数据库，包括现状库、计划库、历史库。

工具层：对应建设过程中用到的工具，包括GIS 分析、模型管理、数据治理等。应用层：包括各类应用场景，涵盖资金流子系统、资产流子系统、决策分析子系统、

移动应用子系统和应用支撑子系统5 个子系统建设。系统技术路线采用服务化、模型化的设计思想，技术架构分为存储层、平台层、服

务层和应用层4 个层级，并通过贯穿多个层次的管理与调度系统实现各层之间的协同工作。

（三）关键技术应用

基于微服务架构的服务治理技术：将系统拆分为若干小的服务，每个服务运行在不同的进程中，服务之间采用HTTP 轻量协议传输数据，实现单个服务的高内聚和服务之间的低耦合效果。基于大数据挖掘的决策建模技术：通过从已有的时空大数据中挖掘时空信息变化趋势、决策推荐等知识，构建面向土地储备决策的辅助决策模型。基于 GIS 空间分析的业务管控技术：运用 GIS 空间分析技术，在业务运行过程中便捷地对业务管控规则进行自动化和信息化实现，辅助业务管理工作的开展。

三、土地储备全生命周期系统的主

（一）土地储备业务专题库治理

土地储备业务专题库是系统运行的数据基础，通过汇集智慧益阳时空大数据平台基础数据，分类组织形成储备计划库、储备现状库和储备历史库，解决当前资源本底不清的问题。

土地储备计划库：包含土地储备专项规划数据、三年滚动计划、年度计划、做地实施数据等，为土地储备计划管理提供数据支撑。计划库分层设计包括经营性用地、做地计划地块、入库计划地块、出让计划地块等空间图层和属性数据表。

土地储备现状库：基于土地储备相关现状数据，治理建设土地储备现状库，精准识别当前全类土地资源配置数据情况。包括遥感影像、行政区划、高程模型等地形数据，城市总体规划、土地利用规划、控制性详细规划等规划数据，以及土地供应数据、地理国情数据等管理数据。

土地储备历史库：基于土地储备业务管理相关历史数据，通过统一空间参考框架、纸质数据落图、业务数据分类等数据归集和治理手段形成土地储备历史库，包括历史储备计划、历史收储地块、历史入库地块、历史供应地块等，为查询土地储备历史业务数据提供便利。

（二）土地储备全生命周期资产流管理子系统

资产流管理子系统针对土地储备业务管理需求，支撑土地谋划、储备计划、做地实施、资产管护等的全生命周期“资产流”管理，实现图上申报、图上审批和图上管理，解决统筹协调不力的问题。

储备谋划模块：包括五年专项规划功能，实现规划成果的展示以及数据查询。依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划等，统筹编制五年专项规划，为用户提供专项规划成果信息的图上浏览。

储备计划模块：包括三年滚动计划和年度计划管理功能，以“图 + 表”形式实现项目的落图管理。各区及平台公司可以在系统内填报三年滚动计划和年度计划，土地储备中心在线审核其图形和文字信息，支持按项目审核、批量审核和地图审批三种方式。

做地实施模块：包括收储项目、土地前期开发和供应项目管理功能，对市区及平台公司在土地收储、土地前期开发、土地供应等环节进行流程设计，及时跟踪、定期汇总上报项目实施情况。

报项 资产管护模块：包括问题主体落实、管护巡检、临时利用等功能，对问题地块下达整改通知并由实施主体及时上图反馈，形成新增问题- 主体反馈- 问题整改的闭环管理。挂图作战模块：对全市各区的年度计划根据系统数据实时统计，通过“小红旗”显示各项目任务事项完成情况，提供给市土地储备发展中心对项目进度的监督。

（三）土地储备全生命周期资金流管理子系统

资金流管理子系统针对土地储备资金运转机制的管理要求，提供满足项目预算、成本管控、合同管理、项目决算等的全生命周期“资金流”管理，实现资金流与资产流的协同。预算管理模块：包括年度预算的编制、审批、上报、调整和指标控制等内容。土地储备部门布置预算编制工作，各区根据年度预算情况进行申报，土地储备中心在线审核。成本管控模块：通过预算、资金等数据的填报和管理，实现对项目资金执行的管控和成本的审核。土地储备中心需要对每一块供应完成的土地储备地块的成本进行审核，系统支持成本审核表的编制和审批。

合同管理模块：针对土地储备业务过程中需要签订的合同进行管理，支持合同的新

增、编辑、修改、查询和归档，可以从系统中关联具体的项目名称。项目决算模块：在项目完成后，通过对预算项目进行年度决算，生成决算报表，并

通过用户整理，形成项目决算结果，系统支持对决算报表的展示。（四）土地储备决策分析子系统决策分析子系统面向各类用户提供权威、准确的土地储备综合信息参考，形成各类

信息动态交互的土地储备全览应用，解决决策依据不足的问题。土储全览模块：对土地储备中的业务数据、智慧时空大数据平台上归集的数据进行

联合展示，实现用户的图上绘制、图上检索、图层浏览等操作。包括基础功能、资源目录、

地图定位、空间检索、图层过滤、分屏对比、下载打印等功能。智能决策模块：依托土地储备库和智能化决策支撑体系，对地块进行科学、全面的

评估预测，包括土地收储成本评估、土地出让价格评估、成效评价分析等智能化决策支持。领导驾驶舱模块：以可视化表达的方式，提供面向土地储备的“管理驾驶舱”。通过详尽的指标体系，实时反映土地储备业务的运行状态，将采集的数据形象化、直观化、具体化。

（五）土地储备移动应用子系统

移动应用子系统在移动端实现土地储备的综合应用，包括移动土储全览、地块信息查询、外业踏勘、巡检管护等功能，解决外业工作信息化支撑不足的问题。移动土储全览模块：实现图层检索、图层叠加浏览等功能，支持空间数据的展示、测距、测面、分屏展示等。地块信息查询模块：展示当前正在进行的储备项目，包括收储项目、前期开发项目、供应项目等，通过筛选查询选择想要查询的地块，展示地块的全部信息。

外业踏勘模块：协助踏勘人员进行现场工作，支持对踏勘详情内容进行描述，并通过照片、视频的模式将数据传回数据库。巡检管护模块：协助管护单位进行现场巡查，并上报问题和整改结果，支持任务详情的查看和巡检结果的上报。

四、系统建设的预期效益分析（一）经济效益

土地储备全生命周期管理系统建设是一个一次投入、长久受益的项目，系统建成后将显著提升益阳市土地储备管理的信息化水平和智能化决策能力，大大节省时间成本和人力成本，经济效益显著。

降低行政成本：以自动化代替人工核算，预计可减少 30% 以上的人力成本支出。传统的土地储备业务涉及大量纸质文件的传递和手工填报，效率低下且容易出错。系统实现全流程线上办理后，将大幅提高工作效率，减少人力投入。

提高资金使用效率：通过预算管理、成本管控等模块，实现对土地储备资金的精细化管理，预计可提高资金使用效率15% 以上。系统将土地储备项目全流程纳入预算管理，以收定支，先收后支，达到总体收支平衡，有效规避市场风险。

增加土地出让收益：通过智能决策模块的土地出让价格评估功能，为土地出让提供科学参考，预计可提升土地出让价值 5-10% 。系统提高土地推介透明化，通过科学的评估模型和市场分析，为土地出让定价提供依据，避免低价出让或流拍情况发生。

（二）社会效益

土地储备全生命周期管理系统的建设将产生显著的社会效益，推动益阳市土地储备工作更好地服务城市高质量发展。提升国家治理能力：系统建设是落实自然资源部“一张网、一张图、一个平台、三大应用体系”信息化总体架构的具体实践，推进了土地储备信息化建设，提升了国家治理能力现代化水平。保障政府服务质量：系统提供政府公共服务能力，通过标准化、规范化的业务流程，提高服务效率和透明度，保障政府服务质量，优化营商环境。

规范土地市场行为：系统强化市级监管力度，实现对土地储备全过程的动态监控，规范土地市场行为，防止国有资产流失，维护市场公平正义。促进城市绿色发展：系统提升政府科学决策能力，通过科学的评估模型和数据分析，引导土地资源节约集约利用，推行城市绿色发展，促进生态文明建设。

（三）管理效益

系统建设将从根本上改变益阳市土地储备管理的方式和效率，带来显著的管理效益。解决规划引领不足问题：通过五年专项规划模块和三年滚动计划管理，强化土地储备规划引导，有效指导各区土地储备计划的编制和管理，改变“计划跟着项目走”的被动局面。解决资源本底不清问题：通过土地储备业务专题库建设，构建“潜力库、项目库、供应库”，全面掌握可储备土地资源总量、结构和空间分布情况，为科学决策提供数据支撑。解决统筹协调不力问题：通过全流程线上审批和协同办公，打破部门壁垒和信息孤岛，建立统一的工作平台，强化市级统筹协调能力。解决信息化滞后问题：系统建设填补了益阳市土地储备信息系统的空白，实现了从传统管理向数字化、智能化管理的跨越式发展。

五、结论与展望

（一）主要结论

本文通过分析益阳市土地储备管理现状及存在问题，结合土地储备全生命周期管理系统的建设方案，得出以下主要结论：土地储备全生命周期管理系统的建设是解决益阳市当前土地储备管理问题的有效途径，能够实现土地储备业务的精细化管理、数字化转型和科学化决策。系统通过“资产流”与“资金流”的双流协同管理，构建了从储备谋划、计划编制、做地实施到资产管护的全生命周期管理体系，实现了图上申报、图上审批和图上管理。系统采用微服务架构、大数据挖掘和 GIS 空间分析等先进技术，建立了土地储备专题数据库和智能决策模型，为土地储备工作提供了科学依据和技术支撑。系统建设将产生显著的经济效益、社会效益和管理效益，提升益阳市土地储备管理水平，为城市高质量发展提供坚实的要素保障。

（二）未来展望

随着技术的不断发展和管理需求的日益提高，益阳市土地储备全生命周期管理系统还可以在以下方面进一步拓展和完善：与国土空间规划的深度融合：未来可将系统与“国土空间规划一张图”系统深度对接，实现规划与土地储备的无缝衔接，强化规划的战略引领作用。智慧化管理功能的增强：引入人工智能、区块链等新技术，增强系统的智能化水平，如智能推荐储备地块、自动生成储备计划、智能预警风险等。多元化融资模式的探索：扩展系统功能，支持土地储备专项债券、PPP 模式等多元化融资方式的管理和风险评估，为土地储备提供资金保障。移动应用的深化：进一步优化移动应用功能，支持AR 实景导航、无人机航拍数据实时回传等先进技术，提升外业工作效率和数据准确性。区域协同的扩展：未来可将系统扩展至市域范围，实现市县区土地储备工作的协同管理，形成全市统一的土地储备管理平台。总之，土地储备全生