论建工领域央国企EPC 方在项目履约中的合规困境与应对措施

引言

随着我国经济的快速发展，建工领域作为国民经济的重要支柱产业，其发展态势备受关注。在这一领域中，央国企项目占据着重要份额，对行业的稳定和发展起着关键作用。与此民营经济促进法的出台和实施，为建工市场的发展带来了新的机遇和挑战。在该法的视角下，如何确保建工领域央国企项目履约的合规性，成为当前亟待解决的问题。这不仅关系到项目的顺利实施和各方利益的保障，也对建工市场的公平竞争和健康发展具有重要意义。因此，对建工领域央国企项目履约合规性进行重构与应对研究具有重要的现实价值。

、建工领域央国企项目履约合规性现状分析

建筑业市场目前处于高饱和、高风险、低利润的局面。建筑业从业人员从 2020 年的5400万人减少至2025 年的4780 万人，降幅达 11.5% ；以2024 年为例，全国建筑业总产值的增长率显著放缓。房地产市场持续低迷，新开工面积大幅下滑，叠加房企资金链紧张，导致建工项目开工不足、工期延长甚至停工现象频发。同时，基础设施建设投资增速趋于平稳，难以对冲房地产下滑带来的缺口。当前建筑行业普遍存在产能过剩、市场竞争激烈、回款周期长、利润空间压缩等问题，许多中小企业面临生存压力。智能化、绿色化转型虽在推进，但整体进展缓慢，行业仍处于高饱和、高风险、低利润的困境，亟需通过模式创新与精细化管理实现可持续发展。

1. 合规性制度建设情况

目前，建工领域央国企在项目履约合规性制度建设方面已经取得了一定的进展。许多企业制定了较为完善的内部规章制度，涵盖了项目招投标、合同签订、施工管理、质量验收等各个环节。这些制度明确了各部门和人员的职责，规范了工作流程，为项目的合规履约提供了基本的制度保障。然而，部分制度在实际执行过程中存在落实不到位的情况，一些条款的可操作性有待进一步提高。例如，在招投标环节，虽然有严格的资格审查制度，但仍存在个别企业通过不正当手段获取项目的现象。

2. 履约过程中的合规困境

（1）央国企高质量发展目标下，以利润为考核导向更注重经营效率与资本回报，体现可持续发展能力，但可能抑制规模扩张意愿；而以营收为考核则激励市场占有率提升和业务拓展，却易导致低效投资与规模冲动。二者本质是风险与收益的权衡：利润导向规避风险、提升质量，营收导向追求增长、放大波动。在高质量发展背景下，需平衡短期增长与长期稳健，建立兼顾利润、创新、风险控制等多维度的综合考核体系，推动央国企实现质的有效提升和量的合理增长。

（2）部分央国企在财务管控中严格执行“以收定支”原则，即项目支出严格依赖于项目回款进度，导致资金拨付高度滞后。在实际运营中，由于上游资金回笼缓慢或审批流程冗长，项目支出往往无法及时匹配工程进度，进而引发对下游分包单位的延期支付问题。部分企业应付账款周期甚至超过两至三年，严重挤压了中小分包商的现金流空间。这种支付延迟不仅影响施工进度和工程质量，还加剧了供应链、资金链断裂风险，导致分包单位融资成本上升、员工欠薪等问题频发，制约了整个产业链的稳定运行。尽管财务管理趋于规范，但刚性执行资金管控政策与实际履约需求之间的矛盾日益凸显，亟需建立更加灵活、可持续的支付机制，平衡财务安全与产业链协同。

（3）央国企的履约困境（即《民营经济促进法》第六十八条带来的不利影响）

在项目履约过程中，存在着一些较为突出的合规问题。在施工管理方面，部分项目存在违规分包、转包的现象，导致工程质量难以保证，安全隐患增加。一些施工企业为了降低成本，将工程分包给不具备相应资质的单位或个人，使得工程质量监管难度加大。在合同履行方面，存在拖欠工程款、变更合同条款不规范等问题。一些央国企由于资金周转等原因，未能按照合同约定及时支付工程款，会给民营企业带来了较大的资金压力。

其中对建工类央国企影响较大的，是《民营经济促进法》第六十八条“大型企业向中小民营经济组织采购货物、工程、服务等......不得以收到第三方付款作为向中小民营经济组织支付账款的条件”的规定，它再次确立了大型企业与中小民营企业之间“背靠背条款”的无效性，由2024 年8 月最高院《关于大型企业与中小企业约定以第三方支付款项为付款前提条款效力问题的批复（法释〔2024〕11 号）》上升成为成文法条，且效力位阶还远大于《保障中小企业款项支付条例（国务院令第802 号）》。

站在EPC 总承包方的角度，该规定是对过往数十年来、建工领域的行业惯例的一次巨大冲击，它限缩了未来EPC 总承包方的管理路径——一是只选择大型民营企业签订“背靠背条款”，二是只选择与其他国央企互相合作。

（4）业主方竣工结算流程不再属于有效理由的困境

EPC 方虽被指拖延付款，实则受限于业主方竣工结算长期未完成，导致付款节点无法触发。项目验收后，业主方审核流程冗长，资料反复补正，致使结算审计久未定案。EPC 方自身亦受上游供应商款项压力，资金链高度紧张，若先行垫付，将引发连锁违约。加之部分项目采用政府投资，财政拨款程序复杂，审批层级多，资金到位滞后。EPC 方非不愿付，实因结算依据缺失，支付流程无从启动。合同虽约定付款时限，但以竣工结算为前提，前提未达，义务履行即受阻。故表面为拖延，实则为制度与流程双重掣肘下的被动处境。

另外一条，第六十条第一款之规定“国家机关、事业单位、国有企业......不得以人员变更、履行内部付款流程或者在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款”，也是对建工行业合同模板（一般条款、专用条款）的一次冲击，或者说更新换代。一般情况下，EPC 总承包方为了分散项目整体风险，会按节点、按批次、按进度的 85%进行款项支付，并约定最终尾款根据项目整体验收结果、业主方审批结算金额进行支付，避免收支不平衡；在前数十年中、我国基建市场的不断扩张的时代里，该条款并不足为奇，但在《民营经济促进法》出台后，该条款的适用也将大幅度限缩。

以业主方、EPC 均为国央企为例，该条款是否可适用？笔者认为，仍然可以适用，一是该类项目一般是国家、地方战略性建设，可能涉及民生、电力、资源等方面，审批程序需要经由国家审计机关审核；二是国央企之间更倾向于通过经营、商务形式解决，彼此之间的合作基础较紧密。

（5）进一步升级的审计合规压力

当前，建工领域央国企项目的合规监管主要依靠企业内部审计和外部政府监管。企业内部审计在一定程度上能够发现项目履约过程中的问题，但由于其独立性和权威性相对有限，对一些深层次的合规问题难以进行全面、深入的审查。外部政府监管虽然具有较强的权威性，但由于监管力量相对不足，难以对所有项目进行实时、有效的监管。监管部门之间的信息共享和协同配合机制还不够完善，导致监管效率不高。

但《民营经济促进法》第六十七条中提到的，“审计机关依法对国家机关、事业单位和国有企业支付民营经济组织账款情况进行审计监督”，该规定强化了对拖欠民营企业账款问题的制度性约束，推动政府及国有单位履约守信，保障民营企业资金链安全。通过审计监督，不仅可及时发现拖延支付、变相拖欠等行为，还倒逼相关单位建立健全账款支付长效机制。这一举措体现了国家对民营经济合法权益的高度重视，标志着从政策支持走向法治化保障的关键一步，为民营企业稳定经营提供了有力支撑；但从EPC 方的角度，这无疑将商事行为中的约定行为，升级成为了国家层面的合规问题，进一步增加了央国企面临的审计合规压力。

二、民营经济促进法视角下项目履约合规性重构思路

1. 优化项目履约流程管理

优化项目履约流程管理是提高合规性的关键。要建立科学、合理的项目管理流程，明确各环节的工作标准和时间节点。在施工管理方面，要加强对施工过程的全程监控，严格执行质量、安全标准，确保工程质量和施工安全。在合同管理方面，要加强对合同签订、履行、变更等环节的管理，建立合同台账，及时跟踪合同执行情况，避免出现合同纠纷。例如，在工程变更方面，要制定严格的变更审批流程，确保变更的合理性和合规性。

2. 强化合规文化建设

强化合规文化建设是确保项目履约合规性的重要保障。要在企业内部树立合规意识，通过开展培训、宣传等活动，使全体员工深刻认识到合规的重要性。企业管理层要以身作则，带头遵守法律法规和企业规章制度，形成良好的合规氛围。要建立合规激励机制，对合规表现优秀的部门和个人进行表彰和奖励，对违规行为进行严肃处理，形成有效的约束机制。例如，定期组织合规培训课程，邀请专家进行授课，提高员工的合规意识和业务水平。

三、建工企业应对项目履约合规困境的措施

1. 加强内部培训与教育

建工企业应加强内部培训与教育，提高员工的合规意识和业务能力。要制定系统的培训计划，针对不同岗位的员工开展有针对性的培训。对于管理人员，要重点培训法律法规、项目管理等方面的知识，提高其决策能力和管理水平。对于一线员工，要加强对施工规范、安全操作等方面的培训，确保施工过程的合规性。还可以通过案例分析、模拟演练等方式，增强培训的效果。例如，定期组织员工学习典型的合规案例，分析其中的问题和教训，提高员工的风险防范意识。

2. 强化风险防控机制

强化风险防控机制是应对项目履约合规性重构的重要措施。建工企业要建立健全风险评估、预警和应对机制，对项目履约过程中的各类风险进行全面、及时的识别和评估。对于可能出现的合规风险，要提前制定应对措施，降低风险发生的可能性和影响程度。例如，在合同签订前，要对合作方的信用状况、履约能力等进行充分的调查和评估，避免与信用不佳的企业合作。要加强对资金、质量、安全等方面的风险管控，确保项目的顺利实施。

3．强化合同模板更新修订

根据合作单位的性质，制定并行的合同模板。例如，与大型央国企的合同模板、大型民营企业的合同模板以及与中小微型企业的合同模板。针对不同合作单位性质细化合同条款，提升风险防控与履约效率。在支付条款方面，对央国企可设置按财政拨款周期付款，并明确财政审批延迟的免责情形；民营企业应明确约定付款期限及逾期违约责任，强化资金回笼保障；对中小微企业可适当延长账期，结合项目进度设置阶梯式付款安排，缓解其现金流压力。

债权转让条款中，原则上禁止未经书面同意的债权转让，防止权利滥用，尤其对资金链较脆弱的中小型企业应加强限制，避免因第三方介入引发履约风险。违约金及利息设置应区分主体：央国企按法定标准执行，体现合规性；对民营企业可约定日万分之五的违约金，兼顾约束力与合理性；中小微企业可适度下调违约金比例，但不得低于一年期贷款市场报价利率（LPR），确保基本补偿。争议解决方式上，优先约定协商与调解机制，推动友好解决；央国企可约定诉讼并明确管辖法院，便于程序对接；民营企业建议选择仲裁，提升保密性与执行效率；对中小微企业可设立小额争议快速处理机制，降低维权成本。通过科学、差异化的合同条款设计，增强合同适应性与可执行性，切实保障各方合法权益。

4．出台或研究明确建设单位关于竣工结算的最长期限

以竣工验收移交或实际投入使用之日为起算点，原则上不得超过三年。此举旨在规范工程结算秩序，防范结算久拖不决，破解长期存在的“结算难、回款慢”顽疾。一方面，有效避免业主方与EPC 总承包方陷入无休止的谈判僵局，降低因时间推移导致人员更替、资料遗失、工程量难以核实、责任边界模糊等带来的争议风险，增强合同执行的可预期性；另一方面，为EPC 单位设定清晰的风险承担边界，一旦超过法定或约定结算期限，即视为结算义务自动履行完毕，EPC 方可据此同步终止对下游设计、施工、采购等各分包单位的结算责任，防止风险层层转嫁与无限延伸。

同时，明确时限形成有效倒逼机制，促使建设单位及时组织竣工资料归集、工程核量、价款审定等工作，推动各方高效协作，提升项目闭环管理效率。此举不仅保障了承包企业特别是民营企业的合法权益，也有助于优化营商环境，促进工程建设领域结算机制的规范化、透明化与法治化发展。

5．如何应对《民营经济促进法》第六十七条规定审计要求

《民营经济促进法》第六十七条规定的审计要求是保障民营经济健康发展的重要举措，民营企业需积极应对。要建立健全内部审计制度。企业应设立专门的审计部门或聘请专业的审计机构，定期对企业的财务状况、经营活动进行全面审计。通过内部审计，及时发现问题并加以整改，确保企业的运营符合法规要求。

加强财务信息管理。准确、完整的财务信息是应对审计的基础。企业要规范财务核算，确保会计凭证、账簿、报表等资料真实可靠。要做好财务信息的保管和备份，以便在审计时能够及时提供所需资料。积极配合外部审计工作。当审计机构进行审计时，企业要提供必要的协助，如实提供相关资料和信息。对于审计提出的问题，要认真对待，及时整改，并向审计机构反馈整改情况。加强员工培训。提高员工对法规和审计要求的认识，确保全体员工在日常工作中遵守相关规定，共同为企业顺利通过审计创造良好条件。

结语

在民营经济促进法等法律法规的挤压下，建工领域央国企项目履约合规困境与应对措施具有重要的现实意义。通过对项目履约合规性现状的分析，我们认识到当前存在的问题和不足。在重构思路方面，以法律为导向完善制度体系、优化项目履约流程管理和强化合规文化建设是关键。未来，建工领域央国企应持续关注民营经济促进法的实施情况，不断完善项目履约合规性管理体系，积极应对各种挑战，为我国建工行业的高质量发展做出更大的贡献。

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