民国时期保甲制度重建与地方治理格局的转变

摘要：保甲制度作为中国古代基层治理的核心机制，肇始于西周乡里制度，秦汉时期形成“什伍组织”，至宋代王安石变法后确立完整体系，通过户籍管理与连坐制度实现赋税征收、治安维护等功能。清末新政试图以警察制替代保甲，但因传统社会结构未根本改变而成效有限。民国时期，国民政府为强化基层控制，1930年代重启保甲制，构建县-区-乡-保-甲五级行政体系，将传统治理模式纳入现代国家机器。这一制度回旋源于警察制度城乡失衡、传统治理惯性延续及乡村熟人社会特质，既反映了近代国家权力向基层渗透的困境，也体现出中西制度文化的博弈。保甲制虽在人口管理、税收征管等方面发挥过实效，但因其与地方势力勾结、忽视民众权益等弊端，最终随国民党政权崩溃而消亡，揭示传统治理模式在现代转型中的历史局限性。

关键词：民国时期；基层治理；保甲制；

在中国封建王朝时期，保甲制度作为一种由官方自上而下推行的一种基层政权组织制度，在中国历史上曾发挥过巨大的作用。保甲制度作为封建政权层级架构的最底部，是国家与民众接触最为密切的环节，保甲制度一般以“户”（家庭）为编制，通过严格的编制（户籍）管理与连坐法，在收取赋税、管教地方民众、维持社会治安等方面对基层民众加以管理，使得中央行政权力的触手“筑到每家的门前”[1]。

一、中国古代保甲制度的源流与沿革

保甲制度作为一种基层政权组织制度，在中国古代社会存在的历史十分悠久，其雏形可追溯到西周的“乡里制度”。到秦朝统一六国后，秦将全国划分为郡、县、乡三级行政区域。乡作为其基层行政单位，秦朝通过“编户齐民”，对民众进行层叠式管理、教化，并收取赋税，加强治安。到了汉朝，基本承秦制，进一步确立“什伍组织”为基层政权组织形式，又设乡佐与亭长，各司其责，对行政、教化、治安、赋税等方面详细分工；同时在地方设“三老”，并规定其职责为户口调查，是秦汉时期保甲制的雏形。三国两晋南北朝时期，采取的是西周“邻、里、闾、党制”和秦汉“乡、亭、里制”并举，加强地方管理。

到了宋朝神宗采纳王安石建议推行保甲法，“保甲法”从开封府界开始实行，颁布相关诏令，确立了保甲制度比较完整的体系，并且在全国推行。同时，宋朝还产生了以教化为主要职能的乡里组织——“乡约”，其目的也是维护基层社会的安宁和秩序，教化民众，自此保甲制度作为一项正式的基层组织形式正式得以确立。

到了晚清民国时期，由于社会发生的巨大变革，传统的地方治理体系开始崩坏，随着清政府1908年颁布城乡自治法令后，政府主导下的“保甲”逐渐消失，孙中山在《建国方略》中将社会改革分为“军政、训政、宪政”三个阶段，到1928年，国民党的第二届五中全会召开并宣布“军政”时期结束，开始实行“训政”。这一时期受到西方以个人为社会组织单位观念的影响，民国政府先后颁布了《县自治法》《县组织法》……《县参议员选举法》等一系列法规，开始推动地方基层自治。但是一些地方实力派在自己的实力控制范围却依然实行的是与保甲类似的制度，例如龙云在云南的“团、甲制”，李宗仁在广西的“村、甲制”等。

1931年，国民党对鄂豫皖苏区工农红军发动第三次军事“围剿”失败，5月12日，民国政府国民会议第四次会议提出《剿灭赤匪报告案》，称：“中国目前最大之祸患，厥为赤匪。政府与全国人民当前最急要之工作，亦莫过于扑灭赤匪……然匪徒善于辗转趋避，出没无常，或凭恃天险相与抵抗，或化装农民扰我视线，加之匪区辽阔，山岭深邃，绝不能以正式作战之方略，施之星罗棋布之赤匪。故决定妥善布置，严密搜索，然后匪无所逞，自可聚而歼之……匪区克复以后，恢复秩序，安抚流亡，使民众得以安居乐业，不致再为赤匪所乘，则政府固有待于全国国民之协作矣。”[2]认为“剿匪”不利的重要原因是地方民众不支持政府，于是蒋介石亲自划定江西修水等43县编组保甲。1932年，民国政府鄂豫皖三省“剿匪总司令部”制定《“剿匪”区内各县编查保甲户口条例》，并颁行于各县，经过一段时间的施行，国民党政府认为成效显著，随即在全国多个省市仿行。1934年国民党中央政治会议第432次会议决议由“行政院”通令各省市一律提前办理保甲，于是保甲由“剿匪区”推向全国。

二、保甲制与民国地方自治格局的转变

自清康熙二十二年更定保甲后，直到20世纪之初中国乡村权利体质变革之前，保甲制度始终是乡村社会中唯一直接受控于国家权力的基本制度。尤其是咸、同以后“绅权大张”的状况，典型地代表了保甲制对于绅士权力的屈从，这一时期，地方团练取代了保甲，让地方士绅权力极度膨胀，地位较之以前更加稳固，保甲的作用也形同虚设。

（一） 由保甲到自治

到1901年清政府启动“新政”，“防患不足，骚扰有余”的保甲制受到批评，并拟以警察制取而代之。[3]1905年，沈家本提出“参以各国地方自治之制，于地方设立乡社，凡地方当兴当革之事一切任民自为，而官为之监督。仿日本府县议会之法，任民间公举有资望者，为社中董事，以辅地方官之所不及。”[4]其后，清政府颁行《城镇乡地方自治章程》，在架构地方权力（董事会）基础上，废除了传统保甲区划而推行警区区划，开始了向地方自治的转变。但是清王朝不久覆灭，城镇乡的“自治运动”未果而终，但是不代表着自治趋势也同样消亡。晚清至民国的乡村政制演变的历史阶段可以总括为：“19世纪的里保制，1900—1928年的区董警长制。”但总的历史进程是新制（警察制）取代旧制（保甲制），始终是在“地方自治”这一打的历史趋势下进行的乡村改制。新的警察制建立以后，警长不仅维持治安，而且兼有行政职权，催征钱粮，传达政令。新的警察制尚未完全从集治安财政于一身的保甲制母体中脱胎。[5]但是这一体制的出现根本上改变了传统时代“官设保甲”和“绅领团练”的二元社会控制模式，是地方治理体系由保甲向自治转变的重要里程碑式制度。

（二）保甲的再复兴

“由政治的改革变动而影响到社会的进步和发展的最显著的事实，便是地方自治制度的确立……地方自治就成为最近几十年来社会建设的主要问题”[6]但热烈于世纪之初乡村改制的趋向在30年代却发生了逆转。民国政府为了应对社会秩序问题在地方政制重建中的着力点开始由现代地方自治回归于传统保甲制度。

在晚清地方自治建构过程中，乡绅权力不断膨胀并逐步获得“正统性”，而且权力作用范围得到前所未有的扩展，乡绅原来扮演的地方社会的仲裁角色转变为执法角色，由主要依赖于道德评判转变为权力强暴。但当自治机构设立以后，传统的里甲长、保甲长逐渐边缘化，地方精英对乡村的统治由间接转化为直接。可是到了1931年以后，国民政府重新恢复了“保甲制”，所谓“寓保甲于自治之中”，大体保持原来的“自治”体制，以乡镇为范围编组保甲。因为蒋介石认为中国向来家族组织发达，只有以家族中心家长制重建成乡村组织“可执简而御繁”，地方治理格局又重新回归保甲制度。

不过，与清代国家权力并不直接延伸到县以下的状况有所不同，国民政府则将保甲完全纳入其行政权力系统之中构建了县政府——区公所——乡（镇）公所——保办公处——甲办公处户的权力机制，并将保甲二十四条规则由军政部内政部会同发布，[7]甚至还将最基层组织的“甲长”“保长”遵选权收归县府。对于国民政府而言，“保甲”组织被认为是激活整个乡村权力机制的基础要素。

（三）保甲制度回旋的原因

首先，原先代替保甲制度的警察制度的改革实践基本只有一些省城、重要城市或者商埠，广大的农村设置很少，城乡警察分布非常的不平衡，进入民国后，“各村巡警基本上被取消，留存者亦是有名无实，办事人员仍是村正副（过去之首事）和地保。”[8]

其次，无论是警察还是自治制度，在实际施行过程中都相当程度上容纳了传统体制的因子。一些地区在新制运行不久，则干脆撤警团而易为保甲，保卫团办事员改为保甲委员团总改为总甲长；或者警甲合编。湖北一些地方的旧式保甲直到1926年北伐军到达之前仍发挥着作用。

其三，乡村传统生活模式并未发生质的变动，由此构成旧制赖以存在的基本前提，即便在20世纪初中国社会发生了巨大的变动，但社会底层的变动往往不如社会表层那样激烈动荡，这种相对稳定性就给了地方上保甲制的回旋以现实基础。中国乡村社会自古便是熟人社会，这就导致了新制度的警察难以融入农村社会，最后导致新制改革难以触及底层农村，从而无法撼动旧有的“保甲制”基础。

以上种种构成了一个结果，即当新的国民政府开始向地方进行权力的渗透后，遭到了重重阻力，一是各地的土豪劣绅以及不法地主为了维护自己旧有的统治格局，阻止上层权力的向下渗透吗，二是地方内部矛盾重重，基层的公权力基本上被这些土豪劣绅垄断，国民政府难以渗透。正是基于此，国民政府为了将国家权力向基层渗透，同时化解乡村社会的矛盾，以及利用旧有的保甲资源，所以才让保甲制度回归。

三、地方治理格局转变的影响

由自治取代保甲和以复兴保甲来推进自治这一看似回旋的历史过程，深深地烙印着传统封建国家在社会结构崩溃后，近代民族国家与社会结构重建的复杂性和探索性特征。近代乡村体制的多变性和反复性是在中国传统体制文化资源和西方现代体制文化资源双重作用下不同权力主体不断寻求最适宜自身需求的历史实践的结果。[9]同时，它也揭示出权力机制建构的实质在于权力主体利益的适度分域和规范界定而不只是单纯的制度依赖一无论是现代体制还是传统体制。

虽然相对于近代自治的潮流，保甲制度无疑是一种复辟，但是保甲制度在民国时期作为基层管理制度，客观上在提高地方治理成效方面也发挥了一定的积极作用。第一，保甲制度在管理和治理基层社会方面发挥了重要作用。这使得民国政府能够更好地掌握不同地区的人口流动情况和社会动态，有利于打击犯罪和维护社会治安。第二，保甲制度对于农业生产和税收征收有一定的帮助。通过户籍管理和土地调查，民国政府能够较为准确地掌握农民的生产情况和税收基础，有力保障国家财政收入和农业生产的稳定。第三，保甲制度对于加强中央集权也有一定的积极意义。通过推行保甲制度，民国政府能够更加有效地管理地方势力，加强中央政府的权威和管理力，客观上有利于维护国家的统一和稳定。第四，民国时期保甲制度的推行在教化方面也发挥了重要作用。民国政府通过设立学校、修建寺庙、举办祭祀仪式等方式，推行儒家思想和忠君思想，加强了对于居民的思想管理和教化，一定程度上使得基层社会更加稳定和有序。但国民党最终并没能依靠保甲制度挽救其政权，相反保甲制度却随着国民党政权的覆灭而退出中国的历史舞台。

参考文献

[1]费孝通：《乡土重建》，上海：观察社。1948年，第46-50页。

[2]高素兰编注：《事略稿本》。台北：“国史馆”，2004年，第128-129页。

[3]《各省内务汇志》，《东方杂志》第1卷第7号，第86页。

[4]《政务处奏议复刑部左侍郎沈条陈时事折》，《东方杂志》第2卷第12期。

[5]从翰香：《近代冀鲁豫乡村》，中国社会科学出版社，1995年，第57-58页。

[6]邵元冲：《三十年来中国社会建设之演进》，《东方杂志》1934 年第31卷第1号，第27页。

[7]见《县各级组织纲要及地方自治参考材料》，附表一《国民兵团组织系统表》，民国29年中央训练团印。

[8]江世杰：《里甲制度考略》，商务印书馆，1943，第66页。

[9]王先明：《变动时代的乡绅 乡绅与乡村社会结构变迁 1901-1945》，人民出版社，2009，第185页。

作者简介：高林康（2000-03），男，汉族，安徽马鞍山人，硕士研究生在读，研究方向：中国近代史。