土地利用总体规划与生态保护协调

一、引言

当前，我国正处于经济转型与生态建设的关键时期，土地利用总体规划作为统筹各类用地布局的法定依据，其科学性直接影响生态系统的完整性与稳定性。然而，传统规划中 “重开发、轻保护” 的倾向，导致部分区域出现耕地侵占、湿地萎缩、生物多样性减少等生态问题。如何在保障经济社会发展用地需求的同时，强化生态保护约束，实现土地利用与生态系统的协同发展，已成为国土空间治理亟待解决的核心问题，也是落实 “绿水青山就是金山银山” 理念的重要实践方向。

二、土地利用总体规划与生态保护的协调现状及问题

2.1 生态保护在规划中的定位存在偏差

传统土地利用总体规划以保障建设用地、耕地保有量等经济社会发展指标为核心，生态保护多处于 “被动配套” 地位。例如，部分规划仅通过划定少量生态保护红线完成硬性指标，未将生态系统服务功能（如水源涵养、土壤保持）纳入用地布局的核心考量，导致生态空间被挤压，如东部某省份 2016-2020 年土地规划中，生态用地占比较实际需求低 8 个百分点，引发区域性水土流失问题。

2.2 规划衔接与协同机制不完善

土地利用总体规划与生态保护规划、国土空间规划等存在 “多头管理”现象，规划目标、技术标准与管控要求缺乏统一衔接。例如，部分地区土地规划中确定的建设用地范围，与生态保护红线内的禁止开发区域存在重叠，且缺乏动态调整与冲突解决机制，导致基层在执行过程中面临 “两难选择”，既影响项目落地效率，又削弱生态保护的刚性约束。

2.3 生态保护的量化评估体系缺失

当前规划对生态保护的考量多以定性描述为主，缺乏科学的量化评估方法。例如，在确定用地规模与布局时，未系统测算土地利用变化对生态系统承载力的影响，也未建立 “生态成本 - 效益” 核算模型，导致部分高生态价值区域（如河流生态廊道、重要栖息地）被过度开发，生态系统的自我修复能力受到破坏，如西南某山区因过度开垦耕地，导致生物多样性指数较规划初期下降 12% 。

三、土地利用总体规划与生态保护协调的核心矛盾与内在逻辑

3.1 核心矛盾：发展需求与生态约束的平衡困境

土地利用总体规划的核心目标是保障经济社会发展的用地需求，而生态保护则要求对土地开发强度进行严格管控，二者在用地规模、空间布局上存在天然矛盾。一方面，城镇化与产业升级需新增建设用地，可能侵占生态空间；另一方面，生态保护的刚性约束可能限制部分区域的开发权限，影响地方经济发展，这种 “发展 - 保护” 的矛盾在生态敏感区与经济欠发达地区尤为突出。

3.2 内在逻辑：生态系统服务与土地利用的耦合关系

土地利用是生态系统服务的重要载体，不同用地类型（如耕地、林地、湿地）对应不同的生态功能，二者存在紧密的耦合关系。例如，林地具有水源涵养、固碳释氧功能，湿地具有净化水质、调节气候功能，若土地利用结构失衡（如林地转化为建设用地），将直接导致生态系统服务功能退化；反之，科学的土地利用布局可提升生态系统韧性。

3.3 关键纽带：国土空间开发保护格局的统筹引领

国土空间规划体系的建立为土地利用总体规划与生态保护的协调提供了关键纽带。作为 “多规合一” 的核心成果，国土空间规划通过划定 “三区三线”（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），明确生态、农业、城镇三大空间的管控要求，可有效解决传统规划中 “各自为政” 的问题，将生态保护的刚性约束融入土地利用的全流程，实现 “空间布局优化 -生态功能提升 - 经济高效发展” 的良性循环。

四、土地利用总体规划与生态保护协调的优化策略

4.1 构建 “生态优先” 的规划编制机制

将生态保护目标纳入土地利用总体规划的核心指标体系，建立 “生态评估 - 布局优化 - 动态调整” 的编制流程。在规划初期，通过生态系统服务价值评估、生态敏感性分析，确定生态保护的核心区域与管控要求；在用地布局中，优先保障生态空间，严格控制生态保护红线内的开发活动，同时通过 “弹性空间” 设计，在城镇开发边界内预留生态缓冲带，如借鉴浙江省 “生态空间占补平衡” 模式，确保生态用地总量不减少、质量有提升。

4.2 完善多规衔接与协同管控技术方法

统一土地利用总体规划与生态保护规划的技术标准，建立 “一张图”管控平台，实现规划数据共享与动态监测。例如，运用 GIS 与遥感技术，叠加分析建设用地、耕地、生态用地的空间分布，精准识别规划冲突区域，并制定差异化管控策略；同时，建立跨部门协同决策机制，由自然资源、生态环境、农业农村等部门联合开展规划论证，确保用地布局既符合经济发展需求，又满足生态保护要求，如广东省建立的 “规划冲突协调委员会”，有效解决了 130 余处用地矛盾问题。

4.3 强化生态保护的政策保障与监督考核

健全生态保护的激励与约束政策需结合区域差异制定，对生态功能重要区域可增设生态修复专项补贴，对高污染高耗能项目用地实行差异化税费调节，形成 “正向激励 + 反向约束” 的双重政策体系，避免政策 “一刀切”。将生态保护成效纳入地方政府绩效考核体系时，需细化指标设置，除生态用地面积、红线坚守情况外，增加生态系统服务价值增量、公众生态满意度等指标，考核结果与政府年度评优、资金拨付直接关联，倒逼地方政府重视生态保护。对生态保护成效显著的地区，在福建省生态补偿机制基础上，可探索按生态贡献值精准核算财政转移支付额度，用地指标奖励可允许跨区域交易，让保护地区获得更多发展收益，激发其保护积极性。建立规划实施的生态问责制度要明确问责层级与流程，对违规审批、监管失职等行为，不仅追究直接责任人责任，还要倒查上级部门监管责任，对造成严重生态破坏的，依法要求责任主体承担生态修复费用，以刚性问责确保规划落地。

五、结论

土地利用总体规划与生态保护的协调是实现国土空间可持续发展的必然要求，二者并非对立关系，而是通过科学规划可实现协同共赢。当前，在规划定位、衔接机制、量化评估等方面仍存在诸多问题，核心在于平衡发展需求与生态约束的关系。通过构建 “生态优先” 的规划编制机制、完善多规衔接的技术方法、强化政策保障与监督考核，能够有效破解二者协调的困境，推动形成 “生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀” 的国土空间开发保护新格局。未来，还需进一步加强生态评估技术的创新应用，提升规划的科学性与前瞻性，为生态保护与土地利用协调提供更坚实的支撑。

参考文献

[1]胡聪杰.城乡规划与土地利用总体规划的融合探索[C]//广西网络安全和信息化联合会.2025 年第四届工程领域数字化转型与新质生产力发展研究学术交流会论文集.宁波甬信勘测规划设计有限公司;,2025:161-162.

[2]周燕精.基于层次分析法的土地利用总体规划实施评价研究[J].工程技术研究,2024,9(18):43-45.

[3]张华伟.土地利用总体规划实施的评价类型及方法[J].住宅与房地产,2024,(06):86-88.