新时代新疆文化和旅游产业集群发展中的政府功能与作用研究

一、引言

文化和旅游产业作为现代服务业的重要组成部分，已成为国民经济的战略性支柱产业。在新时代背景下，文化和旅游产业集群发展已成为提升区域竞争力、促进经济转型升级的重要途径。新疆作为我国西北边疆地区，拥有丰富的自然景观和多元文化资源，发展文化和旅游产业具有得天独厚的优势。政府在文化和旅游产业集群发展中扮演着至关重要的角色。政府通过政策制定、资金投入、资源整合等手段，可以有效引导产业集群的形成与发展，提升产业竞争力。然而，目前学术界对新疆文化和旅游产业集群发展中政府功能与作用的研究还不够系统和深入。因此，本研究旨在探究新时代背景下，政府如何通过政策制定、资金投入、资源整合等方面的功能，来推动新疆文化和旅游产业集群更好地发展，为新疆文化和旅游产业集群的可持续发展提供理论支持和实践参考。

二、政府在新疆文化和旅游产业集群发展中的功能与作用

2.1 政策制定与规划引导

2.1.1 产业政策体系构建

新疆维吾尔自治区政府通过构建完善的产业政策体系，为文化和旅游产业集群发展提供了制度保障。2024年，自治区将文旅产业纳入"十大产业集群"序列，出台《自治区关于加快推动旅游业高质量发展三年行动方案》等系列政策文件。2025 年 5 月，新疆维吾尔自治区人民政府发布了《新疆维吾尔自治区文化和旅游产业集群发展规划（2025-2030 年）》，为未来 6 年新疆旅游的发展提出明确目标：到 2030 年，年度接待旅游总人数超过 4亿人次；全疆文化旅游体育产业综合营收达到 1 万亿元，其中，文化、旅游、体育产业总收入分别达到 1900 亿元、5200 亿元、2900 亿元，文化和旅游及相关产业增加值占全区 GDP 的比重达到 10%_⨀

这些政策文件明确了新疆文化和旅游产业集群发展的目标、任务和措施，为产业发展提供了清晰的指引。

2.1.2 体制机制创新

新疆维吾尔自治区政府通过体制机制创新，为文化和旅游产业集群发展创造了良好的制度环境。一方面，建立文化和旅游产业发展大统筹大联动大协调推进机制，建立重点文化和旅游产业链"链长制"，形成党委领导、政府推动、部门协同、社会参与、群众共享的"大文旅"发展格局。另一方面，推进文化和旅游企事业单位深化改革，深化文化和旅游事业单位激励机制改革，开展收入分配激励先行先试，激发干事创业活力。支持民营企业公平参与旅游产品创新、品牌创建、项目建设、宣传推广等，推动国有文化和旅游企业功能性重组，加强文化和旅游相关资源整合，通过增资、发债等方式做强做大龙头企业。

2.1.3 标准体系建设

新疆维吾尔自治区政府高度重视文化和旅游产业标准体系建设，通过制定和实施一系列标准，提升产业发展质量和水平。一方面，推进文旅行业服务标准化、专业化建设；推动旅行社和在线旅游企业产品创新，提高专业服务能力。另一方面，加强导游队伍建设，规范导游执业行为，完善投诉反馈机制。建立便捷高效的旅游投诉受理和反馈机制，畅通线上线下旅游投诉渠道，做到"接诉即办"。

2.2 资金投入与金融支持

2.2.1 财政资金支持

新疆维吾尔自治区政府通过加大财政投入，为文化和旅游产业集群发展提供了有力支持。一方面，统筹自治区文化和旅游发展专项资金等支持产业集群建设，加大对跨境旅游等新业态发展支持力度，推动更多高质量文化和旅游项目进入政府专项债券支持范畴。另一方面，实施重大项目带动战略，加大固定资产投资，建立全疆重点文化和旅游项目动态管理平台，建立重点项目库，实行动态管理，确保重点项目推进好、竣工早、见效快。

2.2.2 金融服务创新

新疆维吾尔自治区政府通过创新金融服务，为文化和旅游产业集群发展提供了多元化的融资渠道。一方面，支持金融机构开发"文旅贷"等符合企业特点的信贷产品，增加文化旅游体育产业中长期贷款投放。另一方面，鼓励和引导各类民营资本、境外资本等社会资本参与文化和旅游资源开发，支持符合条件的文化旅游体育等领域项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

2.2.3 社会资本引导

新疆维吾尔自治区政府积极引导社会资本参与文化和旅游产业集群发展，形成了多元化的投资格局。一方面，制定发布全疆文化和旅游产业重点招商项目目录，精准招引一批具有示范引领作用的补链固链重大项目。另一方面，瞄准文化和旅游行业领军企业、知名品牌企业，重点对文化创意和数字文化，节庆会展、旅行社、体育培训、赛事运营、体育装备制造、品牌酒店、品牌餐饮和文旅体新业态等领域的国内外强优企业进行靶向招商，吸引更多有实力的企业来新疆投资兴业。

2.3 资源整合与产业协同

2.3.1 文化资源整合

新疆维吾尔自治区政府高度重视文化资源整合，通过挖掘和利用丰富的文化资源，提升文化和旅游产业的核心竞争力。一方面，实施"文化+"战略，巩固提升文化演艺产业，发展壮大文化创意产业，创新发展文化贸易产业，培育发展数字文化产业，推动文化产业高质量发展。另一方面，深入挖掘新疆多元一体文化，创作推出一批正确反映新疆历史、具有中华文化底蕴、融合现代文明、群众喜闻乐见的精品力作。

此外，新疆还依托丰富的历史文化、民俗文化、地域文化和现代文化，采取合作授权、独立开发、购买服务等方式，扶持文创产品、旅游商品创意研发，做强文创产品设计、制造、营销、代理服务、品牌建设全产业链。同时，利用中国—亚欧博览会等平台开展文化贸易投资合作，服务高质量共建"一带一路"。

2.3.2 旅游资源整合

新疆维吾尔自治区政府通过整合旅游资源，优化旅游产品结构，提升旅游产业竞争力。一方面，实施"旅游+"战略，做强观光度假旅游产业，加快发展自驾旅游、铁路旅游、低空旅游、跨境旅游产业。另一方面，发挥新疆冰雪资源、地质资源、文化资源等优势，推动冰雪产业加快发展，积极发展户外运动产业，培育发展体育用品装备制造业，把冰雪产业打造成为自治区经济发展新增长极。

此外，新疆还推动文化旅游体育在更广范围、更高水平深度融合，使"乘着歌声去旅行""跟着演艺去旅行""跟着赛事去旅行""品着美食去旅行"成为新亮点。实施非遗、文化演出、艺术作品进景区，景区文化内涵不断增强，文化体验更加丰富。夜间文旅消费新业态不断涌现，文化旅游体育产业链条逐步延伸，产业规模持续扩大，"新疆是个好地方"品牌影响力不断提升。

2.3.3 区域协同发展

新疆维吾尔自治区政府积极推动区域协同发展，打破行政区域壁垒，形成了优势互补、互利共赢的发展格局。一方面，实施文化和旅游产业集群建设区域协作战略。立足资源、市场、交通等因素，打破行政区域壁垒，通过统筹规划编制、整合资源开发、共建品牌、共享市场、共创环境、共用人才，有效推进地（州、市）文化旅游合作。依托重点景区，培育跨区域特色功能区、精品文化带和旅游带，发挥聚合辐射效应，带动区域协同发展。

另一方面，拓展兵地融合发展深度和广度。进一步完善兵地融合发展工作联席会议制度，推动自治区与兵团构建更为紧密的文化旅游发展机制，共同擦亮"新疆是个好地方"品牌。推动兵地文化和旅游政策、发展规划、标准规范等协同制定实施。

2.4 基础设施建设与公共服务

2.4.1 交通基础设施建设

新疆维吾尔自治区政府高度重视交通基础设施建设，为文化和旅游产业集群发展提供了有力支撑。一方面，以战略通道为骨架，规划建设一批对沿线旅游发展具有重要促进作用的干线铁路、城际铁路和资源开发性支线铁路，加快形成便捷顺畅、经济高效、安全可靠的现代化高质量新疆综合立体交通网。另一方面，以交通干线等为脉络，加强交通干线与重要旅游景区衔接，实施"景区景点通"工程，重点支持景区景点串连成线项目。实现"疆内环起来、进出疆快起来、南北疆畅起来、进出境联起来"，有力支撑游客"快进慢游"。

2.4.2 旅游公共服务体系建设

新疆维吾尔自治区政府通过完善旅游公共服务体系，提升旅游服务质量和水平。一方面，实施住宿餐饮设施"升级"行动，新增一批高星级旅游度假酒店，培育一批品质饭店、等级民宿、民宿集群，打造一批特色餐厅和主题酒店。另一方面，优化文化旅游体育公共服务配套设施布局，增强旅游集散中心、游客中心、咨询中心的公共服务功能。延长热门景区景点开放时间，增加弹性供给，最大限度满足游客参观游览需求。

2.4.3 智慧旅游建设

新疆维吾尔自治区政府积极推进智慧旅游建设，提升旅游服务的智能化水平。一方面，深入实施文化和旅游数字化、智能化、高端化战略，加快推进科技赋能文化和旅游产业创新标志性工程，不断提升科技赋能文旅能级。另一方面，开展文化和旅游数字化技术、场景开发和推广应用。推进数字文博大平台项目建设，推进新疆数字图书馆、数字文化馆、数字美术馆、数字非遗馆以及公共文化大数据平台建设。支持文旅企业"数智化"提升改造，鼓励企业持续开展旅游装备、设备、新型材料推广运用和更新，发展先进音视频制作生产线，推动与元宇宙、人工智能等技术融合。

2.5 市场监管与品牌推广

2.5.1 市场监管体系建设

新疆维吾尔自治区政府通过建立健全市场监管体系，规范文化和旅游市场秩序，为产业集群发展创造良好的市场环境。一方面，全面推进文化和旅游领域"高效办成一件事"改革，健全数字政务服务体系，提高文化和旅游行业审批效率。落实市场准入负面清单制度，提升经营主体登记和管理便利度。优化营业性演出、体育赛事审批流程，安全可控提高可售（发）票数量。另一方面，加强市场信用体系建设，完善市场守信激励和失信惩戒机制。加大知识产权保护力度，严厉打击侵权违法行为。加强执法队伍和机制建设，"有事必应""无事不扰"，提升市场治理能力。

2.5.2 品牌塑造与推广

新疆维吾尔自治区政府高度重视品牌塑造与推广，通过多种渠道提升"新疆是个好地方"品牌的知名度和美誉度。一方面，创新文化和旅游宣传机制。整合全疆宣传推广营销资源，立足国内中远程旅游客源市场，拓展国际旅游客源市场，制定文化和旅游宣传推广行动方案。针对客群特点推出多层次、差异化的文化旅游线路产品，不断提升新疆文旅产品核心吸引力。另一方面，加大文化和旅游宣传推广力度。充分发挥主流媒体引流作用，积极利用各种媒体传播平台，推动在更多国内外城市开展新疆文旅宣传推广。充分利用对口援疆工作机制，持续推进游客互送、产品互推、资源共享的合作路径。

三、政府功能与作用对新疆文化和旅游产业集群发展的影响与成效

3.1 产业规模与经济效益提升

政府通过政策引导、资金投入等手段，有效促进了新疆文化和旅游产业集群的规模扩张和经济效益提升。一方面，文化和旅游产业规模不断扩大。2024 年，全疆接待旅游人数突破 3 亿人次，综合旅游收入超过 3500亿元。2025 年第一季度，全区累计接待游客 4463.43 万人次，同比增长 9.08% ，游客花费 492.48 亿元，同比增长 12.58%。另一方面，文化和旅游产业对经济增长的贡献率不断提高。根据《新疆维吾尔自治区文化和旅游产业集群发展规划（2025-2030 年）》，到 2030 年，文化和旅游及相关产业增加值占全区 GDP 的比重将达到 10% ，这表明文化和旅游产业将成为新疆经济的重要支柱。

3.2 产业结构优化与转型升级

政府通过资源整合、产业引导等手段，有效促进了新疆文化和旅游产业集群的结构优化和转型升级。一方面，产业结构不断优化。新疆文化和旅游产业已形成了以文化演艺、文化创意、数字文化、观光度假、冰雪运动、装备制造等为主的多元化产业结构。另一方面，产业转型升级步伐加快。新疆深入实施文化和旅游数字化、智能化、高端化战略，加快推进科技赋能文化和旅游产业创新标志性工程，不断提升科技赋能文旅能级。同时，新疆还积极培育新业态、新模式，如低空旅游、跨境旅游、智慧旅游等，推动产业转型升级。

3.3 产业空间布局优化

政府通过规划引导、资源整合等手段，有效促进了新疆文化和旅游产业集群空间布局的优化。一方面，"一核三带四心多节点"的产业空间布局基本形成。"一核"是以乌鲁木齐市作为新疆文化和旅游产业集群核心；"三带"是以阿尔泰山、天山、昆仑山产业带作为新疆文化和旅游产业集群的三大产业带；"四心"是以伊犁州、喀什地区、阿勒泰地区、吐鲁番市作为新疆文化和旅游产业集群的四大区域中心；"多节点"是以昌吉州、巴州、阿克苏地区、和田地区等为重要节点。这种空间布局充分考虑了新疆的地理特征和资源分布，有利于形成区域协同发展的格局。

另一方面，政府还通过推动兵地融合发展，优化了产业空间布局。新疆立足兵地重点旅游景区错位补位发展布局，发挥兵团点状嵌入式特色优势，实现设施共建、资源共享、举措共商。聚焦旅游兴疆战略，联合打造江布拉克、昆仑山景区，G219、S101 等一批精品景区和线路，品牌共创成果丰硕，宣传推广实现共赢，"美丽新疆·繁荣兵团"品牌影响力持续提升。

3.4 产业竞争力提升

政府通过政策支持、市场监管等手段，有效促进了新疆文化和旅游产业集群竞争力的提升。一方面，产业品牌影响力不断提升。"新疆是个好地方"品牌影响力不断扩大，成为国内外知名的旅游品牌。另一方面，产业服务质量和水平不断提高。新疆持续推进文旅行业服务标准化、专业化建设；推动旅行社和在线旅游企业产品创新，提高专业服务能力。加强导游队伍建设，规范导游执业行为，完善投诉反馈机制。同时，新疆还建立便捷高效的旅游投诉受理和反馈机制，畅通线上线下旅游投诉渠道，做到"接诉即办"。

3.5 就业与民生改善

政府通过推动文化和旅游产业集群发展，有效促进了就业增长和民生改善。一方面，就业岗位不断增加。文化和旅游产业是劳动密集型产业，能够吸纳大量就业。根据《新疆维吾尔自治区文化和旅游产业集群发展规划（2025-2030 年）》，到 2030 年，文化和旅游产业将带动