上海市土地收困难分析与应对策略研究

摘  要：收储面积体量大、以城市外围区域为主、资金规模大和政府拨款为主是目前上海市土地收储的基本现状，经研究与分析，发现收储成本高、收储效率偏低、土地收储市场化发展空间仍较大、利益协调与分配难度大和协调机制不够成熟等是上海市土地收储领域所面临的代表性困难，建议采取进一步完善政策法规体系、进一步健全市场机制、持续优化利益分配机制、精心摸底与因地施策和加强部门联动等措施，解决问题，提升土地收储的效率、降低收储成本、防范收储矛盾发生。

关键词：上海市;土地收储;现状;困难;效率;问题;对策

0 引言

伴随着城市化进程日益加快，土地资源越来越稀缺，作为城市土地管理的重要手段，土地收储在优化土地资源配置、促进城市可持续发展方面发挥着重要作用。作为我国经济最发达的城市之一，上海市面临着严峻的土地资源约束1-3，土地收储工作显得尤为重要，做好土地工作的价值和意义重大且影响深远。

在梳理、分析与总结近年来上海市土地收储情况的基础上，概要性分析土地收储过程中所存在的问题，并提出相应的应对策略，以期为完善上海市土地收储制度、提高土地资源利用效率提供参考。

1 上海市土地收储现状

近年来，上海市土地收储规模持续扩大，收储面积和金额均处于高位。

（1） 收储面积体量大

据相关数据，从2020年到2022年三年间，虽然收储面积有所下降，但是总量仍非常大，每年土地收储总面积均在1500万m2以上，如表1所列。

（2） 收储土地以城市外围区域为主

受历史城市开发、价格等因素影响，近年来上海市土地收储的重点区域分布在城市的外围区域，以2025年～2026年两年为例，宝山、嘉定、松江等行政区的计划土地收储面积均超过100万m2，如表2所列。

（3） 收储资金规模大

‌根据年初上海各区公布的2025年政府性基金预算支出报表，上海13个区今年“征地和拆迁补偿支出”合计总额约1341.79亿元，如表3所列（宝山区、金山区、崇明区未公布）。

在收储方式上，上海市主要采用协议收储和招标收储两种方式。协议收储主要适用于公益性项目用地，而招标收储则更多地应用于商业性开发项目。近年来，招标收储的比例逐渐提高，2020年已达到60%左右，反映出市场机制在土地资源配置中的作用不断增强。

（4） 政府拨款为主

在资金方面，上海市土地收储资金主要来源于政府财政拨款、土地出让金返还和政府预算。‌一是上海市财政局通过多渠道筹措资金，用于补偿国有土地使用权的收购和土地前期开发的费用；二是‌‌土地出让收入‌：通过将储备土地的使用权在一定年限内有偿让与土地使用者，所得收入部分用于补充土地收储资金‌；政府预算中也会安排一定的资金用于土地收储工作‌。资金使用方面，主要用于土地征收补偿、基础设施建设和土地整理等环节。

2 上海市土地收储存在的问题及成因分析

尽管近年来上海市土地收储工作取得了较大成效，但仍存在一些问题亟待解决。

（1） 收储成本高

由于上海市土地资源稀缺，征地补偿标准不断提高，加上拆迁难度大、周期长，导致收储成本持续上升。如上海市镇级园区的土地收储成本普遍偏高，许多园区的开发时间较早，土地权限和利益权属不清，导致协调成本和难度增大。

（2） 收储效率偏低

审批流程复杂、部门协调困难等问题导致收储周期过长，影响土地及时供应。再如，在政策法规方面，现行土地收储制度存在一些缺陷，如补偿标准不统一、程序不规范等，影响了收储工作的规范性和效率。

（3） 土地收储市场化发展空间仍较大

在市场机制方面，上海市的土地收储和供应机制较为市场化。土地供应主要通过招拍挂等方式进行，市场在土地资源配置中发挥重要作用。例如，2025年2月，上海首批次土拍中，4宗地块均溢价成交，总成交金额高达159.26亿元，显示出市场对土地的需求旺盛‌。虽然市场化程度较高，但是仍然有较大的发展空间，需要进一步发挥市场的作用。

（4） 利益协调与分配难度大

在利益分配方面，政府、开发商和被征收方之间的利益分配机制不完善，

缺乏有效的利益平衡机制，各方诉求难以得到充分协调，增加了收储工作的难度。

（5） 协调机制不够成熟

由于城市规划与土地收储的衔接不够紧密、沟通不到位，导致部分收储土地长期闲置、收储流程复杂化，未能及时投入使用。如东航基地项目某地块过程中，某土地受让方既是相关土地的被拆迁方，又是收储土地的受让方。因土地市场价格波动，以及叠加的收储成本，使受让价格比拆迁价格高，导致该土地受让方临时改变主意，要求调整合作协议，导致收储复杂程度陡增。

3 完善上海市土地收储的对策

（1） 进一步完善政策法规

修订、完善包括《上海市土地储备办法》等在内的土地收储相关法律法规，将补偿标准统一化、收储程序规范化，提升政策的透明度、操作性和合理性。健全完善对应的监督机制，修订与完善包括《上海市土地交易市场管理办法》在内的法律法规，施行土地收储全过程、全周期监管，确保收储流程合法依规、操作公平公正。

（2） 健全完善市场机制

持续提升土地收储的市场化程度，如尝试和探索建立土地收储线上线下交易，最大程度地引入多的市场主体参与到交易活动中，提升资源配置的效率；又如创新与尝试新的融资方式，通过发行专项债券、引入社会资本等，拓宽土地收储资金的来源渠道，增加资金库规模。通过采取这些措施，形成并不断完善土地价格的机制，发挥市场的资源配置作用。

（3） 持续优化利益分配机制

不断优化和调整利益分配机制，采取提高补偿、完善安置政策等方式，最大程度地平衡政府、被征收方、受让方等各方间的利益关系。此外，建立利益共享机制，让被征收方共享土地的增值收益。

（4） 精心摸底、因地施策

不同地块其对应的实际情况不同，尤其对于低效产业用地而言，极难找到统一、标准化的解决方案。建议认真细心地摸清全市各区各地的产业用地家底，形成全市产业用地数据库，分类别对待，如对于A类和B类用地，采取提容增效、科技创新支持等激励措施，对于C类和D类制定收回、收储、减量化等处置方案。

（5） 加强部门协同与联动

在土地收储的过程中，应建立统一的协调机制，防止“九龙治水、各行其道”，有效的加强城市规划、土地收储、被收储对象等不同主体之间的衔接，确保收储土地能够及时投入使用，提高土地利用效率。如“服务前置”，由土地收储部门会同财政、交通、自然资源规划等部门，现场办公，提升收储质效。

4 结语

通过对包括收储面积体量大、收储土地以城市外围区域为主、收储资金规模大和政府拨款为主等在内的上海市土地收储现状进行概述，并在此基础上阐析了收储成本高、收储效率偏低、土地收储市场化发展空间仍较大、利益协调与分配难度大和协调机制不够成熟等困难和问题，提出了完善政策法规、健全完善市场机制、优化利益分配机制、精心摸底和因地施策及加强部门协同与联动等应对措施，以期实现上海市土地资源的高效、高质收储与高效利用。

参考文献

[1]聂琛，范华.高质量发展背景下上海市节约集约建设用地标准研究[J].上海国土资源，2023，44（02）：36-39.

[2]戚颖璞，查睿.短短半年多，上海3390幅土地迎新生[N].解放日报，2024-11-14（001）.

[3]王娟，蒙涯.“工业锈带”华丽转身[N].中国自然资源报，2021-11-22（003）.

作者简介：包婕，1980年11月生，浙江奉化，本科，助理工程师，主要从事土地项目收储、地块项目出让和管理工作。