城市更新背景下存量土地规划管理政策创新与实施路径研究

引言：

随着城市化进程的加速，城市更新已成为推动城市可持续发展的重要手段。在这一过程中，存量土地的规划管理显得尤为重要。本文旨在探讨城市更新背景下存量土地规划管理政策的创新与实施路径，以期为相关领域的实践提供参考。本文将概述城市更新的背景、意义以及存量土地规划管理在城市更新中的重要性。随着人口增长和土地资源的有限性，如何高效利用存量土地，促进城市空间结构的优化和功能提升，成为当前城市规划管理面临的重要课题。存量土地的规划管理不仅关系到城市更新的质量和效率，还直接影响到城市的可持续发展和居民的生活质量。因此，深入研究城市更新背景下存量土地规划管理政策的创新与实施路径，具有重要的理论意义和现实意义。

1 城市更新与存量土地规划管理概述与重要性

1.1 城市更新与存量土地规划管理概述

存量土地具有广义和狭义两种定义。从广义上讲，存量土地泛指城乡建设已占有或使用的土地，它涵盖了城市和乡村中所有已经被开发利用的土地资源。而狭义上的存量土地，是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，也就是具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。在实际研究中，通常以狭义定义为标准，着重依据“经政府批准而因为各种原因未及时开发的土地”这一本质来判定。

1.2 城市更新与存量土地规划管理重要性

城市的发展是一个长期的过程，需要合理的土地资源配置来支撑。随着城市化进程的加速，土地资源的稀缺性日益凸显。如果不能对存量土地进行有效的规划管理，城市的发展将面临土地资源瓶颈。通过科学的规划管理，可以挖掘存量土地的潜力，优化土地利用结构，使城市在有限的土地资源条件下实现可持续发展。例如，将闲置的工业用地改造为商业或居住用地，既可以提高土地的利用效率，又能满足城市发展的不同需求，促进城市经济的多元化发展。存量土地规划管理有助于实现土地资源的高效利用。目前，许多城市存在着土地利用不充分、不合理的现象，一些土地处于闲置或低效利用状态。通过规划管理，可以对这些土地进行重新评估和规划，制定合理的开发方案，提高土地的产出效益。比如，对于一些容积率较低的老旧小区，可以通过改造和升级，提高土地的容积率，增加住房供应，同时改善居民的居住环境。此外，规划管理还可以引导土地资源向重点产业和项目倾斜，提高土地资源的配置效率，促进城市经济的快速发展。

2 存量土地规划管理政策创新的影响因素

2.1 经济因素

经济发展水平、产业结构调整和土地市场需求等经济因素，对存量土地规划管理政策创新有着深远影响。随着经济发展水平的提高，城市对土地资源的需求和利用方式发生变化，促使政策创新以适应新的发展需求。产业结构调整时，传统产业用地需求减少，新兴产业用地需求增加，这要求政策引导存量土地的合理流转和再开发，以满足产业升级的需要。土地市场需求的变化也会影响政策走向，当市场对土地的需求旺盛时，政策可能会倾向于提高土地利用效率，增加土地供给；反之，则可能注重土地的储备和优化配置。为促进经济可持续发展，政策创新可从多方面入手。制定灵活的土地供应政策，根据不同产业的需求，合理安排土地资源，支持新兴产业发展。

2.2 社会因素

社会需求、公众参与和社区发展等社会因素，对存量土地规划管理政策创新起着重要作用。社会需求是政策创新的导向，随着人们生活水平的提高，对居住环境、公共服务设施等方面的要求也日益提升。这促使政策创新要关注民生改善，增加保障性住房、公共绿地、教育医疗等设施的供给，以满足社会的多样化需求。公众参与是政策创新的重要保障。公众作为城市的使用者，对存量土地开发利用有着最直接的感受和需求。通过建立健全公众参与机制，让公众参与到政策制定和项目实施的全过程，能够提高政策的科学性和民主性，减少政策实施的阻力。例如，在城市更新项目中，充分听取居民意见，可避免因忽视居民利益而引发的矛盾和冲突。社区发展是政策创新的重要目标。政策创新应注重促进社区的可持续发展，增强社区的凝聚力和活力。在存量土地规划管理中，要保护和传承社区的历史文化，营造良好的社区氛围，实现社会公平和和谐发展。

3 存量土地规划管理政策创新方向

3.1 制度设计创新

当前，存量土地产权关系复杂，制约了土地的流转和开发。因此，需要进一步完善土地产权登记制度，确保土地产权的清晰和稳定。通过建立统一的不动产登记平台，整合各类土地产权信息，实现产权信息的共享和查询，为土地交易提供准确的产权依据。同时，要明确土地产权的权能范围，合理界定国家、集体和个人在土地产权中的权利和义务，保障各方的合法权益。例如，对于农村集体建设用地，要赋予农民更加完整的土地产权权能，允许其在符合规划和用途管制的前提下，依法进行流转和开发，增加农民的财产性收入。

3.2 激励机制创新

财政补贴是一种直接有效的激励方式。政府可以对参与存量土地规划管理和城市更新的项目给予资金支持，用于项目的前期调研、规划设计、基础设施建设等方面。例如，对于老旧小区改造项目，政府可以给予一定的财政补贴，用于改善小区的道路、绿化、水电等基础设施，提高居民的生活质量。在一些城市的实践中，政府对参与工业用地转型升级的企业给予设备购置补贴、技术研发补贴等，鼓励企业进行产业升级和技术创新，提高土地的利用效率和产出效益。

税收优惠政策也是激励市场主体参与的重要手段。政府可以通过减免企业所得税、增值税、土地增值税等税费，降低企业的运营成本，提高企业的盈利能力。对于符合条件的城市更新项目，给予一定期限的税收减免，减轻企业的负担。在国外，美国纽约在利用棕地建设住宅时，出台了多项法规鼓励企业参与，其中就包括税收优惠政策。企业在棕地开发过程中，可以享受一定的税收减免，这大大提高了企业参与棕地再开发的积极性。

土地供应政策的创新同样能够激发市场主体的参与热情。政府可以通过调整土地供应计划，优先保障城市更新项目的土地需求，同时采用灵活的土地出让方式，如协议出让、招标拍卖挂牌出让等，为市场主体提供更多的选择。政府还可以探索土地混合开发和用途转换的政策，允许存量土地、存量建筑依法调整土地用途，推进容积率转移和奖励机制。例如，在一些城市的更新项目中，政府允许开发商将商业用地部分转换为住宅用地，同时给予一定的容积率奖励，这既满足了市场对住宅的需求，又提高了开发商的开发收益。

3.3 监管机制创新

在项目前期，应强化规划审批监管。规划部门需严格审查存量土地规划方案，确保其符合城市总体规划、土地利用规划以及相关政策要求。对于涉及土地用途变更、开发强度调整等关键内容，要进行深入论证和评估，防止不合理的规划方案通过审批。同时，建立规划公示制度，广泛征求社会公众的意见和建议，提高规划的科学性和民主性。例如，在某城市的老旧小区改造项目规划审批中，通过公示规划方案，收集到了居民对停车位设置、公共绿化等方面的合理建议，对规划方案进行了优化调整。

项目实施过程中的监管同样重要。要建立项目进度跟踪机制，实时掌握项目的建设进度，确保项目按照预定的时间节点推进。对于拖延工期的项目，要及时查明原因并采取相应的措施进行督促整改。加强对施工质量的监管，建立质量监督小组，定期对施工现场进行检查，严格执行工程质量标准和验收规范。对施工过程中出现的质量问题，要责令施工单位立即整改，情节严重的要依法进行处罚。此外，还要加强对资金使用的监管，确保项目资金专款专用，防止资金挪用和浪费。可以建立资金监管账户，对项目资金的收支情况进行实时监控。

在项目后期，要建立严格的验收机制。组织相关部门和专家对项目进行全面验收，不仅要检查项目的建设质量，还要评估项目是否达到了预期的规划目标和政策要求。对于未达到验收标准的项目，要责令项目单位限期整改，直至验收合格。同时，要建立项目后评价制度，对项目的实施效果进行长期跟踪和评估，总结经验教训，为后续的存量土地规划管理和城市更新项目提供参考。

4 存量土地规划管理实施路径探索

4.1 优化城市规划和设计

要依据国家和地方的发展战略，结合城市的资源禀赋、产业基础和人口分布等因素，制定科学合理的国土空间规划。明确城市的发展定位和目标，确定不同区域的功能定位和发展方向，为存量土地的规划和开发提供宏观指导。例如，对于城市中心区，可定位为商业、金融和文化中心，重点发展高端服务业和文化产业；对于城市郊区，可定位为生态保护区和产业拓展区，注重生态环境保护和产业升级。要根据城市的功能需求和发展趋势，合理划分商业区、住宅区、工业区、公共服务区等功能区域，避免功能混杂和相互干扰。在商业区，要集中布局商业设施，提高商业集聚效应；在住宅区，要配套完善的公共服务设施，提高居民的生活质量；在工业区，要注重产业的协同发展和环保要求，推动产业升级和转型。同时，要加强不同功能区域之间的交通联系和公共服务共享，提高城市的整体运行效率。

4.2 加快发展土地二级市场

当前，土地二级市场的政策法规还存在一些不完善的地方，需要进一步细化和补充。应明确土地二级市场的交易主体、交易范围和交易方式，确保交易活动有法可依。要对土地产权的界定、交易税费的征收、土地用途的变更等关键问题作出明确规定，避免出现政策模糊和漏洞。例如，对于存量工业用地的转让，应明确其在产业升级、环保要求等方面的条件和限制，引导土地向更高效的用途流转。要建立统一的土地交易平台，整合土地交易信息，实现交易流程的标准化和规范化。交易平台应提供土地交易的全过程服务，包括信息发布、交易撮合、合同签订、产权登记等环节。在交易过程中，要严格执行交易程序，加强对交易双方的资格审查和信用管理，确保交易的公平、公正、公开。例如，要求交易双方提供真实、准确的土地信息和相关证明材料，对违规交易行为进行严肃处理。

4.3 推动土地混合开发和用途转换

政府应制定明确的政策法规，规范土地混合开发的流程和标准。要明确不同用途土地在混合开发中的比例和布局要求，确保各类功能的合理搭配。建立健全审批机制，简化审批流程，提高审批效率，为土地混合开发提供便利。同时，加强对混合开发项目的监管，确保项目符合规划要求和相关标准。例如，某城市出台了土地混合开发管理办法，明确规定了商业、住宅、办公等不同用途土地在混合开发中的比例范围，并对项目的建筑设计、配套设施等方面提出了具体要求，为土地混合开发提供了制度保障。

4.4 完善土地节约集约利用政策

城镇开发边界划定了城市发展的空间范围，明确了城市建设的边界和方向。要依据国土空间规划，科学合理地划定城镇开发边界，确保边界的稳定性和严肃性。加强对城镇开发边界的管控，严格限制边界外的新增建设用地，防止城市无序扩张。对于确需在边界外进行建设的项目，要进行严格的论证和审批，确保其符合国家和地方的发展战略和规划要求。同时，要加强对城镇开发边界内土地利用的监管，提高土地利用效率，避免土地闲置和浪费。要根据城市的资源禀赋、人口规模和经济发展水平，合理确定新增建设用地总量，并严格执行总量控制指标。加强对新增建设用地的审批管理，严格控制建设用地的供应规模和节奏。对于不符合产业政策和土地利用规划的项目，要坚决不予供地。同时，要鼓励和引导利用存量土地进行建设，提高存量土地的利用效率，减少对新增建设用地的依赖。

5 存量土地规划管理政策创新案例分析

深圳作为改革开放的前沿城市，土地资源稀缺问题尤为突出，这促使其在存量土地规划管理政策上不断创新。深圳出台了城市更新办法及相关实施细则，构建了较为完善的城市更新政策体系。政策允许市场主体参与城市更新项目，通过土地置换、功能改变等方式，实现存量土地的高效利用。例如，深圳的旧工业区改造项目，将传统制造业用地转变为高新技术产业和创新产业用地，推动了产业升级。实施效果显著，不仅提高了土地利用效率，还增强了城市的创新能力和经济活力。其推广价值在于为其他城市提供了市场化运作城市更新项目的成功范例。

广州在存量土地规划管理方面也有独特的创新举措。由于城市发展历史悠久，存在大量的城中村和老旧街区，为改善城市环境和提升土地价值， 州制定了“三旧”改造政策。该政策鼓励多方合作，对旧城镇、旧厂房、旧村庄进行全面改造。在改造过程中，注重保护历史文化遗产和传统风貌，同时增加公共服务设施和绿地。通过“三旧”改造，广州改善了城市的居住环境，优化了城市空间布局。其经验对于具有类似历史文化背景的城市具有重要的借鉴意义，为城市更新与文化传承的平衡提供了可行方案。

重庆山地地形复杂，土地资源利用难度大，为解决城市发展中的土地瓶颈问题，重庆推出了一系列创新政策。如建立了地票制度，将农村闲置建设用地复垦为耕地，产生的地票可在土地市场交易，用于城市建设。这一政策促进了城乡土地资源的优化配置，提高了土地利用效率。同时，重庆还鼓励土地混合利用，提高土地开发强度。在城市更新中，重庆注重改善民生，增加保障性住房供给。重庆的政策创新为山地城市的存量土地规划管理提供了宝贵经验，其地票制度等举措具有一定的推广价值，可在其他地区因地制宜地应用。

结语：

综上所述，在城市更新的大背景下，存量土地规划管理政策的创新与实施路径研究显得尤为重要。通过科学合理地划定和利用存量土地，不仅可以有效缓解城市土地资源紧张的问题，还可以推动城市空间结构的优化和产业升级。未来，我们需要继续深化对存量土地规划管理政策的研究，探索更多创新性的实施路径，以适应城市更新和可持续发展的需要。同时，政府、企业和社会各界也应共同参与，形成合力，推动存量土地的高效利用和城市的可持续发展。

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