人口老龄化背景下财政支出结构调整对社会经济的影响研究

第七次全国人口普查数据公布：梅河口市 65 岁及以上人口占比达 23% ，较全国平均水平高出 5.2 个百分点，老龄化进程显著提速。这一趋势与《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中“建立与老龄化相适应的财政支出机制”的要求形成现实呼应。当前，梅河口市面临“双压叠加”：一方面，养老金、医疗补贴等刚性支出占比从2018 年的18.7%攀升至2022 年的 24.3% ，财政可持续性承压；另一方面，文旅康养等新兴产业亟需资金注入，支出结构调整的“再平衡”成为破解发展瓶颈的关键。

2023 年吉林省出台的《关于优化基本养老服务体系的实施意见》明确提出“建立财政投入与老龄化挂钩的增长机制”，但在县级财政自给率不足 60%的梅河口，如何兼顾民生保障与经济增长，仍需探索可行路径。本文结合梅河口医养结合试点、存量资产盘活等实践，剖析支出结构调整对银发经济培育、财政风险缓释的作用机制，为同类城市应对老龄化挑战提供实证参考。这一兼具政策适配性与实践操作性的课题，正是当前市级财政改革亟待突破的重要方向。

1 梅河口市人口老龄化特征

1.1 老龄人口空间分布呈现城乡倒置特征

梅河口市第七次人口普查数据显示，城区 65 岁以上老龄人口占比达 24.8% ，较乡镇 22.3%高出 2.5 个百分点，形成“城区深老龄化、乡镇浅老龄化”的独特格局。这一现象与青壮年人口向城区医疗、养老资源聚集密切相关。对此，2023 年市财政局预算显示，城区社区养老服务中心运营补贴同比增长 34% ，而乡镇机构养老床位空置率却达 18% ，导致每年1200 万元财政资金低效沉淀。

1.2 失能老人照护需求催生财政刚性支出

梅河口市卫健委2023 年老龄事业监测公报指出，全市失能半失能老人已达8600 人，年均增速 9.2% ，预计2025 年将突破1.2 万人。这一群体中，81%依赖居家护理，但现行政策对居家照护者每月300 元补贴仅覆盖 23% 实际成本。市财政压力显性化，如 2024 年社会保障预算中，失能老人护理支出占比从 2020 年的 11.6%跃升至19.3% ，而同期教育支出占比下降2.8 个百分点；再如新建医养结合机构每床位8 万元的财政配套标准，导致2023年康养项目挤占工业园区基建资金达4700 万元。

由此可见，梅河口市面临城乡分布失衡与失能群体扩增的双重压力，迫使其财政支出在“保基本”与“促发展”间艰难权衡。

2 梅河口市财政支出结构现状分析

2.1 人口老龄化背景下财政支出结构的演变

2.1.1 社会保障支出持续攀升形成刚性约束

梅河口市财政局《2018-2022 年财政决算报告》显示，社会保障和就业支出从12.7 亿元增至 19.3 亿元，年均增速达 11.2% ，占一般公共预算支出比重由 18.7%提升至 24.3‰ 。这一趋势与老龄人口增长高度相关。2023年预算草案中，城乡居民基础养老金提标、社区养老助餐点建设等新增项目，又挤占产业发展专项资金1.2 亿元。基层财政干部普遍反映，每月拨付养老机构运营补贴时，需反复协调延缓支付其他领域款项，资金调度压力可见一斑。

2.1.2 民生投入扩张倒逼产业扶持收缩

以康美药业梅河新区生产基地为例，该项目原定2021 年获得市级配套资金8000 万元，实际到账仅5200 万元。市发改局《重点项目督查通报》披露，缺口资金中有2800 万元转用于失能老人护理设施建设。这种“拆东补西”现象并非个案——2022 年全市产业扶持资金到位率同比下降14 个百分点，而养老服务采购预算完成率却超支 9‰ 实地调研发现，原计划用于工业园区的5G 基站建设资金，最终被调整为养老机构智慧呼叫系统采购，导致企业推迟生产线数字化改造。

综上所述，梅河口市财政支出结构的“此消彼长”已产生连锁反应，正如市统计局数据显示的“2022 年康养产业增加值增长 13% ，但规上工业增加值增速回落至 4.7% ，创十年新低。”这种既要“输血养老”又要“造血发展”的两难，正考验着地方财政的精细化管理能力。

2.2 该市财政支出结构调整现行措施评估

2.2.1 政府购买养老服务覆盖与实效存在温差

梅河口市 2023 年通过公开招标引入 12 家社会机构承接居家养老服务，财政投入 1.2 亿元，服务覆盖率达67% 。表面看数据亮眼，但实地核查发现，城区老人每月享受8 次上门护理，而乡镇仅2 次，服务质量差异显著。且根据第三方审计指出，2022 年采购的助浴服务实际使用率不足 40% ，部分社区出现“为完成指标而服务”的现象。市财政投资评审中心在项目后评价中指出，每万元养老采购资金仅带动0.3 个就业岗位，远低于产业类项目的 1.8↑ ，投入产出比亟待优化。

2.2.2 存量资产改造面临运营持续性考验

梅河口市将曙光镇中学等3 处闲置校舍改建为养老中心，看似节省了1.8 亿元新建资金，但实际运营成本超出预期。以改建后的河西养老中心为例，2023 年采暖费达 84 万元，占运营成本的 27% ，远超新建机构的 15% 平均水平。市财政在2024 年预算中被迫追加600 万元设施维护经费，这相当于削减了两个乡村振兴产业项目的补助资金。而改造后的养老床位利用率仅 68% ，而同期民营康养机构入住率达 92% ，折射出公办机构市场适应性不足的结构性矛盾。

总结之，政府购买服务模式虽缓解了养老设施短缺的燃眉之急，但经相关测算显示，即将在2025 年出现亿元资金缺口，且存量改造项目全生命周期成本较新建方案高出 18%_⨀ 。这种“短期见效快、长期负担重”的调整路径，与《吉林省全面实施预算绩效管理意见》中“注重支出政策可持续性”的要求仍存差距。如何在控制财政风险的前提下提升资源配置效率，成为考验政策设计者智慧的现实课题。

3 梅河口市财政支出调整对地方社会经济的影响

3.1 社会保障呈现“保本”“低效”

梅河口市城乡居民基础养老金替代率连续五年维持在 32% ，看似稳定却暗藏压力。对比吉林省平均 35%的水平，梅河口退休人员每月少领87 元，不少老人不得不在社区做零工贴补家用。这种“控标准保覆盖”的策略，虽将养老金发放率保持在 99% ，却迫使财政压缩公共文化支出。如社区养老服务单床运营成本从 2020 年的 3.2万元降至2023 年的2.6 万元，降幅 18% ，表面效率提升的背后是服务质量分化。

3.2 产业发展遭遇“冰火两重天”

梅河口市的“银发经济”看似红火，如2023 年养老辅具制造业产值突破8 亿元，年增 12% ；曙光医疗器械厂生产的护理床占据东北市场 23%份额。但实地走访发现，该厂 80%订单来自政府采购，市场化能力薄弱，一旦财政补贴退坡恐难持续。此外，文旅康养产业带动就业1.2 万人的数据背后，隐藏结构性矛盾。如海龙湖康养小镇吸纳的就业者中， 63% 为保洁、保安等低技能岗位，平均月薪仅2800 元，低于全市服务业平均水平 17% 。

2023 年康养项目税收贡献率仅 3.2% ，不及工业项目的一半，这种“高就业低收益”模式令财政进退两难。

3.3 财政可持续性面临“走钢丝”风险

梅河口市的土地出让收入依赖度从41%降至 35% 的进步，部分得益于专项债发力，如2023 年发行8 亿元养老专项债建设医养综合体。但专项债余额中养老项目占比已达 31% ，突破 30%警戒线。如河东新区养老公寓建设挪用原定用于第九小学扩建的债券额度，导致2000 名学生仍在板房上课，群众意见强烈。这种“拆东墙补西墙”的调整，短期内缓解了养老压力，却加剧长期风险。此外若土地市场持续低迷，恐将触发偿付危机，这种“饮鸩止渴”式的平衡术正把财政推向悬崖边缘。

4 梅河口市财政支出调整优化路径建议

4.1 支出结构调整策略

4.1.1 构建分层供给体系释放财政压力

针对梅河口市养老需求分化特点，建议将财政资金优先保障低收入失能老人基本照护，对中高收入群体则通过税费优惠引导市场供给。例如，对社区养老助餐服务可实行“财政补基础餐+市场供定制餐”模式，基础套餐每餐补贴 3 元，特色餐食由企业自主定价。同时，建立养老服务企业准入“白名单”，对提供普惠性服务的社会机构，按服务人次给予阶梯式奖励，避免“撒胡椒面”式补贴。 此外，需制定《养老服务分层保障实施指南》，明确财政兜底范围与市场服务边界，例如将失能等级评估3 级以上老人纳入全额保障。

4.1.2 创新 PPP 模式破解资金困局

借鉴成都“公建民营”经验，可在海龙湖康养小镇二期推行“政府出地+企业建管”模式。本地政府以划拨土地入股占 30% ，社会资本方负责投资 6 亿元建设医养综合体，运营前五年税收地方留成部分返还企业。但同时需配套建立“双向约束”机制，如企业若未达到协议约定的普惠床位比例，政府有权收回经营权；财政则承诺对水电暖费用给予 15%的定额补贴。为保障此举措的有效落地，可建立“财政+民政+卫健”联合评审机制，对 PPP 项目开展全生命周期财政承受能力评估，严防隐性债务风险；或设立银发经济培育基金，从土地出让收益中提取5%专项用于养老产品研发贷款贴息，推动财政投入从“输血”向“造血”转型。

4.2 资金筹措机制创新

4.2.1 激活国有资产存量反哺养老投入

针对梅河口市闲置公共资产较多的现状，可推行“资产证券化+委托运营”组合模式。例如，将城区闲置的国有房产评估后打包发行不动产投资信托基金，募集资金专项用于乡镇养老设施升级。操作上，优先选取交通便利的原粮食局办公楼等 3 处资产，通过公开招标引入专业养老运营商，约定前三年租金收益的 60%直接划转至养老基金账户。同时，建立国有资产管理部门与财政局的联席审批机制，确保资产处置收益“一个池子蓄水、一个漏斗支出”。 但还需制定《国有资产养老化改造操作指引》，明确产权划转、收益分配等细则，避免“一卖了之”的短视行为

4.2.2 构建多元化老龄金融支持体系

借鉴武汉“以时间换空间”经验，设计“养老项目收益债+保险资金定向投资”联动机制。具体可发行 10年期康养专项债券，允许保险公司以债权计划形式认购，债券利率与养老机构入住率挂钩——若年均入住率超85% ，财政给予0.5%贴息奖励。同步建立风险补偿基金，从土地增值税中按2%比例计提，用于兜底债券偿付风险。针对家庭养老需求，推广“住房反向抵押养老保险”，对参与老人实行契税减免，引导金融机构开发“养老按揭”产品，实现个人生命周期与财政支出周期的匹配。在保障此类创新举措落地时，可成立银政企三方参与的养老金融工作专班，定期举办项目对接会，重点破解社会资本“不敢投、不愿投”难题。

4.3 配套改革措施

4.3.1 重构长期护理保险筹资机制

针对失能老人照护成本攀升问题，建议建立“财政托底+个人共担”的筹资模式。一是设定差异化缴费标准，对企事业单位职工按工资 0.3% 强制划缴，灵活就业人员自愿参保但享受财政30%保费补贴。二是引入企业补充护理保险，允许将保费支出的150%税前扣除，激发企业参与动力。三是建立动态调整机制，每年根据物价指数和护理成本变化，由财政、医保、民政三部门联合测算调整筹资比例，避免制度“僵化空转”。

4.3.2 构建“时间银行”互助养老体系

借鉴上海浦东新区经验，开发“服务储蓄-兑换”闭环系统。第一步，由社区网格员摸排低龄健康老人服务意愿，建立志愿者档案库；第二步，制定服务积分规则，如 1 小时助餐服务积 2 分，可兑换未来等时护理或抵扣物业费；第三步，政府通过购买服务方式补贴运营平台，对连续三年积分超 500 分的志愿者给予免费体检等奖励。关键要建立全市统一的数字管理平台，打通卫健、社保数据壁垒，确保积分跨区兑换、终身有效。同时，建议组建由退休干部、社区代表组成的监督委员会，对“时间银行”服务质量和积分兑换进行抽查评估；或开展“代际互助”主题宣传，将志愿服务纳入中小学生社会实践学分，培育新型养老文化。通过软硬兼施的配套改革，形成财政减负、社会参与、代际和谐的多赢格局。

5 结语

梅河口市的实践表明，人口老龄化不仅考验财政支出的民生保障能力，更深层次影响着地方经济结构转型。通过构建分层供给体系、创新多元筹资机制，初步探索出"保基本民生"与"促动能转换"的平衡路径。但改革过程中暴露的资源配置效率不足、市场化培育滞后等问题，提示需强化支出绩效管理、完善银发经济生态。未来，还需关注跨区域人口流动对财政负担的影响，探索建立都市圈养老成本分担机制。随着国家积极应对人口老龄化战略深入实施，如何将地方经验上升为制度性安排，实现财政可持续与社会发展的良性互动，仍是需要持续攻关的重要命题。这要求理论研究与实践创新双轮驱动，为老龄化社会治理提供更坚实的支撑。

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作者简介：李名石：1990-11，男，回族大学本科，经济师，社会经济管理。