公司集团背景下地方国企的结构与规制

摘要：公司集团作为市场经济中具有重要地位的经济组织，其存在对市场经济具有重大影响，尤其是地方国企集团对地方经济发展具有举足轻重的影响。然而我国现有的民商法规则对公司集团的规制和保护鲜有积极的事前规则，因此本文将以地方国企为例，对其股权结构和管理结构分析讨论，论述对公司集团的法律规制。

关键词：公司集团；地方国企；公司治理

一．问题的提出

笔者在对我国公司集团的分析研究中发现，我国的公司集团主要分为两类国有公司集团和民营公司集团。其中国有公司集团的形成主要有两种情况，一种是通过对国有企业进行股份制改革而成立的公司集团，在核心资产的基础上设立母公司，剥离非核心资产设立子公司，由此形成公司集团；另一种是由政府授权为地方经济发展与城市投资建设而新设的公司集团，集团母公司代表国家持有相应的股份，控制相关联的子公司。另一类公司集团则是民营企业在发展壮大的过程中，将其商业版图延伸到各个商业领域，形成了在生产经营链条上或纵向、或横向、或兼而有之的的公司集团。

当前，无论是国有公司集团或是民营公司集团，都在市场经济中具有不可忽视的影响力，一些庞大的跨国公司集团能够影响行业的发展，甚至于国家政策的导向。然而，公司集团在我国作为事实上存在的经营主体，其地位却较为尴尬。根据国家工商行政管理局 1998年发布的《企业集团登记管理暂行规定》，企业集团是指以资本为主要联结纽带的母子公司为主体，以集团章程为共同行为规范的母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的具有一定规模的企业法人联合体。企业集团不具有企业法人资格（第3条）。现有的法律法规并未明确公司集团作为经营主体的法定地位，公司法也是以独立公司为对象，对于庞大的公司集团仍然是将其视作各个独立的公司法人，而公司集团不具有法人资格，这一情况显然不符合现实中经济发展的需求。公司集团的发展没有法律的承认与保护，也鲜少法律的调整与规制，出现了真空地带，容易导致公司集团的无序发展，长此以往不利于经济的良性发展。

譬如，承担投融资与消化债务重任的地方国有企业集团作为各地经济不可忽视的角色，各地政府都必须要通过其经营为地方经济奠基铺路，然而由于缺少相应法律法规的规制和保护，其经营运行呈现出一些无序发展的现象，因此无法良性高效运转，投融资受阻、债务消化不畅，导致地方政府债务难以解决，由此引发地方经济“地震”。随着地方政府债务愈发成为我国经济发展的重大隐患，作为风暴中心的地方国有企业集团必须置身事内，通过规范高效的经营避免风险的发生。本文将以某县市地方城投集团为例（以下简称A城投集团），从公司集团的角度分析其的股权结构、管理结构，对公司集团的治理展开研究，以期对改善地方国企集团的治理思路有所助益。

二．公司集团的股权结构

公司集团的股权结构是公司集团存在的基本框架，根据国家工商行政管理局 1998年《企业集团登记管理暂行规定》：企业集团由母公司、子公司、参股公司以及其他成员单位组建而成。事业单位法人、社会团体法人也可以成为企业集团成员。母公司应当是依法登记注册，取得企业法人资格的控股企业。子公司应当是母公司对其拥有全部股权或者控股权的企业法人；企业集团的其他成员应当是母公司对其参股或者与母子公司形成生产经营、协作联系的其他企业法人、事业单位法人或者社会团体法人。（第4条）按照此规定，公司集团是由各个独立公司构成，集团内部各公司的股权结构表现为母公司对子公司拥有全部股权或者控股权。

以A城投集团为例，其由多个独立公司构成，集团母公司持有各个子公司60%以上的股权，剩余股权由上级城投公司集团或者同级其他城投公司集团持有。母公司处于绝对或者相对控股状态，按其在子公司的出资份额，在子公司董事会中占有相应席位。尽管在法律意义上，A城投集团各个下属子公司拥有独立的财产和法人地位，但事实上各个子公司的财产由母公司统一调配。由于各个子公司的经营领域的不同、经营能力的差距，各自的效益存在着极大差距，为了使各个子公司都能够在其领域内存续，母公司会通过财务运作，操纵盈亏，将盈利子公司的利润调整给亏损的子公司。该行为虽然使公司集团能够维持其规模和影响力，但是会阻碍绩优子公司壮大，从长远来看不利于公司集团的健康发展。在集团内部无上市公司的情况下，该行为的不良影响尚在企业内部消化，当集团内部存在上市公司时，就会盘剥上市公司的盈利，进而损害公共股东的利益。这种现象需要公司法对公司集团中母子公司之间的权利和责任进行规制，对公司集团的内部干预作出一定的限制，在母公司的控制力和子公司的独立性之间维持平衡。

除此之外，在面临经营危机时，A城投集团内部也存在着将资产和债务剥离的情况，导致生产链上的中小供应商债权无法兑现经营困难，而母公司则置身事外，这一举动严重损害少数股东和债权人的利益。对此种现象，公司法上主要以公司法人人格否认为中心进行规制，公司集团背景下过度控制导致法人格否认需要具备以下三个要素：第一，存在超越了单纯股权关系的支配性控制；第二，利用这种控制进行了欺诈或其他不当行为；第三，上述行为与债权人的损害之间存在因果关系。这一调整方式为消极的事后调整，而非积极的事前调整，并且在实务中如何举证母公司对子公司的过度支配，对债权人而言难度巨大。积极的事前调整规则能够很大程度上避免此类现象，实现公司权利和责任的统一，顺应市场经济规律。

三．公司集团的管理结构

组织治理机制的核心是组织内部权利/权力的配置与平衡。就公司集团治理而言，控制公司与从属公司之间有别于一般股权关系的控制—从属关系；从属公司董事、高管与任职公司之间有别于一般个体公司的信义关系；控制公司与从属公司的小股东和债权人作为特殊利益相关者之间的关系，是目前民商法规范难以调整的重要法律关系。

在国有公司集团的背景下，控制公司与从属公司之间存在更为密切的人事关系；从属公司董事、高管与任职公司之间存在超出一般信义义务之外的责任；控制公司与从属公司的小股东和债权人相比一般公司集团，其弱势地位是加深的。在A城投集团内部，政府是公司集团的第一大股东，对于A城投集团的内部管理也具有绝对的话语权，集团母公司和子公司的董事会成员和高管多由政府或直属管辖部门直接任命。其中母公司董事和高管除了在内部管理的权限上高于子公司董事和高管外，其行政地位和级别也是高于子公司董事和高管的。子公司董事和高管除履行一般的信义义务之外，还负有一定的政治责任，对公共利益负有民商法规定之外更重的责任。在公权力色彩的背景之下，该城投集团的中小股东和债权人，较民营公司集团的中小股东和债权人而言更为弱势。在以上因素影响之下，容易出现以下一些阻碍公司经营的情况：政府或上级直属管辖部门指派的董事和高管对公司的经营一窍不通，外行管内行；由于行政地位的不平等，影响子公司董事和高管正常履职；承担过多的政治责任，运动式经营，公司经营策略难以长期健康运行；中小股东和债权人维权难……这些现象的叠加，使该城投集团经营举步维艰，管理失衡、效率低下。更严重的情况是，在公司集团内部，同级子公司之间还存在复杂的互相担保与借贷的关系，由于法律法规存在着漏洞，在母公司的财务运作之下，各个子公司的财务信息并不透明，实务中有大量的重复抵押、信息造假等问题，一旦一家子公司出现债务风险，很可能引起系统性的债务违约，从而导致地方政府的信用趋于破产。

四．公司集团经营优化

现代市场经济体系中，集团化组织已成为资源配置效率的重要载体。这类组织通过资源整合能够显著提升市场竞争力，其运营效能直接影响国家经济安全与市场秩序。我国国有企业在国民经济中占据主导地位，其组织架构复杂且资产规模庞大。面对业务形态多样性和利益主体多元化的现实挑战，传统民商法框架下的法律规范体系已难以满足现实需求。特别是考虑到国有企业的特殊法律地位和社会职能，单纯依靠《公司法》《合同法》等普通商事法律已显现出规制盲区。

当前我国商事法律体系尚未形成专门调整规则，导致集团化经营面临法律适用困境。立法机关亟需构建适配性规范框架。现行《公司法》以单一公司为规制对象，难以应对集团内部交叉持股引发的治理难题。建议在民法典总则编增设"企业集团"基本条款，明确其作为特殊商事主体的法律属性。同时应当区分纯粹控股型与混合经营型集团，制定差异化的监管标准。相关制度建构需要充分考量集团化运营的特殊性，尤其要着重解决母子公司间的权责配置难题。可引入"控制企业特别责任"制度，当母公司不当干预子公司经营时，需对债权人承担补充清偿责任。对于上市公司集团，应当建立关联交易审查机制，要求独立董事对重大利益输送行为出具专项意见。

在效率价值实现层面，建议赋予集团总部适度的集中管理权。允许通过章程约定方式，在投资决策、品牌管理等领域实行统一管控。同时需要完善中小股东救济渠道，当集团内部资产划转损害子公司利益时，异议股东可主张评估回购请求权。公平价值维护需着眼于利益平衡机制建设。应当建立集团债务危机预警系统，对成员企业间互保行为设定比例限制。在环境责任领域，可探索适用"集团整体担责"原则，要求核心企业对供应链企业的重大生态损害承担连带责任。这种立体化规制模式既保留了集团化经营的优势，又通过债权人保护制度、利益相关者参与机制等装置，确保市场竞争秩序不被扭曲。最终形成兼具组织效率与社会正义的现代企业集团治理体系。

在推进国有企业市场化改革过程中，如何构建适配性法律机制成为关键命题。该机制需实现双重目标：既要维护国有资产安全，又要激发企业经营活力。为实现这一目标，立法机关需从治理结构维度进行制度创新。首先需对母子公司权责边界进行清晰界定，尤其要明确控股公司在行使股东权利时的程序性规范。其次应当针对上市公司与非上市实体，要求执行差异化的信息披露标准。

从内部治理层面考察，现行规范对董事勤勉义务的认定标准尚存模糊地带。建议通过类型化列举方式，对战略决策、关联交易等特殊场景下的注意义务作出具体指引。对于外部债权人保护问题，可借鉴"公司法人格否认"制度的立法经验，建立针对企业集团债务的差异化责任配置规则。

监管体系革新方面，建议实施穿透式监管与分类监管相结合的模式。对于涉及公共利益的国有企业，应当建立重大事项双重备案制度，既向国资监管部门报备，同时向行业主管机关备案。在中小股东权益保障方面，可探索建立异议股东股份回购请求权的适用细则，完善股东代表诉讼的激励机制。

这种多维度的制度设计，实质上是对企业集团法律人格相对性理论的实践应用。通过构建权利义务的动态平衡机制，既能防范国有资产流失风险，又可避免过度干预企业经营自主权，最终实现国有企业治理体系与治理能力的现代化转型。

结语

当前全球经济格局深度调整背景下，企业集团治理面临多重制度性挑战。我国现行法律框架在应对集团化经营时，暴露出主体定位模糊与责任机制缺位的双重困境。立法者需要突破传统单一公司规制范式，构建具有前瞻性的集团治理规则体系。

在理论研究层面，企业集团法律人格的相对性特征值得深入探讨。学术界应当超越"独立实体说"与"经济整体说"的二元对立，构建动态弹性认定标准。这种标准需综合考量资本控制强度、经营决策集中度、利益输送频次等量化指标，形成多层次识别体系。在制度创新维度，建议采取"区分规制+重点突破"的立法策略。对于金融控股集团等系统重要性主体，应当建立资本充足率动态监测机制。针对科技创新型集团，可探索知识产权共享的特殊责任规则。在跨境经营领域，需完善域外管辖条款以应对监管套利风险。

在实践操作中，监管科技的应用将改变传统治理模式。建议建立集团化经营数字监管平台，通过区块链技术实现成员企业交易数据实时存证。审计机构可利用人工智能算法，对异常关联交易实施智能预警。这种技术赋能的监管方式，能有效提升合规审查效率。  利益平衡机制建设需要强化多方协同治理。债权人保护方面，可引入"责任准备金"制度，要求控制企业按子公司负债规模计提风险基金。职工权益保障应建立集团层级集体协商机制，允许跨法人主体组建联合工会。消费者保护可试行集团整体质量承诺制度。  改革路径选择应坚持法治化与市场化并重原则。立法机关需要平衡规制强度与企业活力，避免过度监管抑制规模经济效益。司法裁判应当发展"商业判断规则"的集团适用标准，尊重合理的集中化管理决策。同时要完善集团解散时的债务清偿顺位规则。

中国特色企业集团法制建设具有显著时代价值。这项改革既能服务国内统一大市场建设，又可增强我国跨国公司的合规竞争力。通过构建权利义务相匹配的治理结构，最终实现规模经济效应与社会公共利益的良性互动，为全球公司治理贡献中国方案。

参考文献

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