怒江州“一老一小”民生问题研究

引言：

在祖国西南边陲的怒江大峡谷深处，贡山独龙族怒族自治县凭借自身独特的自然风貌以及多元文化而声名远扬。然而，那里高山深谷的地理环境，在很长一段时间都对当地民生保障水平的提升形成了制约作用。截止2024 年底，贡山县常住人口约3.7 万人，其中60 岁以上老年人6800 人，18 岁以下少年儿童8168 人。“一老一小”占比达 40.1% 。，近年来，贡山县把关注“一老一小”事业视作民生工作中极为关键、重中之重的部分，借助“朝夕守护工程”等一系列创新举措，努力探寻出了一条契合边疆地区实际状况的民生保障道路，使得当地的“夕阳”群体能够生活得更加美好，让“朝阳”般的少年儿童也能拥有更为灿烂的未来。

一、主要做法

贡山县在推进“朝夕守护工程”中，形成了系统性的工作方法，主要体现在高位推动、精准施策和温情守护三个方面。

（一）高位推动：构建“一盘棋”工作格局

县委主要领导亲自部署，成立“朝夕守护工程”领导小组，多部门协同参与。制定《贡山县“朝夕守护工程”三年行动（2024—2026 年）实施方案》、《未成年人保护工作实施方案》。同时，树立“一盘棋”理念，构建党建引领、民政牵头、各部门协同工作机制。定期举行专项工作会议。并进行实地督查，压实乡镇以及各部门责任，保障各项政策落到实处 [2]。首开“1+1+1”结对关爱模式，安排320 名机关党员干部、215 名村组党员干部以及107 名党员教师，同320 名“两留守一特困一困境”人员实现精准结对。依靠定期巡访、生活帮扶、学业辅导、心理疏导等举措，构建县、乡、村三级联动关爱网络，保障关爱能够持续下去，不会出现“断档”的情况 [3]。

（二）精准施策：筑牢分类保障体系

1. 精准识别与动态管理

贡山县建立《“朝夕守护工程”老人 / 儿童信息台账》，对其进行动态更新，同时也会将关爱服务记录一并做好。借助大数据手段给服务对象勾勒出精准画像。依照监护风险、生活风险以及行为风险等三个不同维度，把服务对象十分精准地划分成了“红”“黄”“蓝”三个风险等级。其中红色代表存在生存危机，属于极高风险，要求多部门联合起来制定综合策略，要紧急且全面地开展干预行动；黄色意味着存在单项困难，是中低风险，得有针对性地制定策略，助力其摆脱困境；蓝色则表示较低风险，需要持续不断地给予关爱，并长期对其予以关注 [4]。通过这样一种精准识别以及动态管理的方式，最终实现了“一人一策”的个性化服务。

2. 夯实基本生活兜底网

强化社会救助政策衔接，确保符合条件的困难群体“应保尽保、应救尽救”。截至 2024 年底数据，全县纳入保障范围的老人包括：特困人员165 人、农村低保对象1671 人，享受残疾人补贴426人、高龄补贴 546 人、经济困难老年人服务补贴291 人；困境儿童达1881 人（含孤儿49 人、事实无人抚养儿童21 人等）。全年为老人、儿童实施临时救助分别达456 人次、76 人次。

3. 完善服务设施网络

着力补齐硬件短板。养老方面，建有农村敬老院 2 所（护理型床位占比 89% ）、日间照料中心 2 个、城乡居家养老服务中心 / 站 8个、老年人活动场所 15 个（覆盖率 86.2% ）。儿童方面，建成儿童之家29 个、县级未保中心1 个、福利院1 个，配备儿童督导员5 名、村（社区）儿童主任 29 名，为关爱服务提供阵地支撑。全县 17 个行政村均建有幼儿园。

4. 资金保障持续发力

2024 年累计发放孤儿及事实无人抚养儿童基本生活补贴等儿童保障资金 94.865 万元；发放高龄补贴 55.208 万元、经济困难老年人服务补贴 15.77 万元；筹集并发放各类社会助学金、爱心物资价值超百万元（如希望工程12.78 万、“为爱筑梦”公益项目48 万元等）。

（三）温情守护：拓展多元关爱服务内涵

1. 丰富精神文化生活

通过“朝夕守护工程”服务中心、老年体协、文化馆以及整合的党群服务中心、新时代文明实践站（所）、村（社区）文化活动场所等平台，购置各类文体器材，开设如二胡班等公益培训班。组织老年人开展唱歌、打篮球等文体活动，并曾为情投意合的老人举办集体婚礼。同时，依托老年大学、老年活动中心等阵地，积极开展政策宣讲（如党的二十大精神解读、反诈宣传）、组建老年文艺宣传队进行文艺演出、成立环境卫生义务监督队参与社区治理、组织专题活动（如“看发展、谈变化、献良策”）、法治教育活动等，并鼓励“五老”人员参与关爱青少年成长工作，极大地丰富了老年人的精神文化生活，使其老有所乐、情感有所依归。

2. 护航儿童健康成长

献九当村的幼儿园以及其他同属村级的园所，其设施已经十分完善，达成了“一村一幼”的目标，使得孩子们能够在自家门口就享受到高品质的学前教育。借助“护蕾行动”、充满趣味的暑假活动、安全教育方面如“进警营进消防”这样的活动，还有“大手牵小手—陪你过暑假”等一系列主题活动，再加上“爱心妈妈”结对予以关爱的方式（当前已有 137 人参与其中），来为留守儿童以及身处困境的儿童提供成长过程中的贴心陪伴、开展心理方面的有效疏导并进行兴趣爱好的悉心培养。

3. 健康与权益保障并重

在基层开展康复义诊活动，筛查出了 44 名残疾儿童。同时，实施“微笑行动”，救治 4 名唇腭裂儿童。联动司法部门针对侵害未成年人权益案件采取行动，申请撤销监护人资格，并纳入保障范围。另外，开展关于未成年人保护、防范养老诈骗宣传活动，共计173 场次，发放资料1.9 万份，增强相关群体的自我保护意识。

二、存在问题

（一）资金瓶颈突出

“一老一小”相关服务涵盖设施建设、人员培训以及活动开展等，需要投入大量资金。贡山县积极努力地争取财政支持，同时也在尽力争取社会捐赠，然而资金方面存在的缺口依旧比较明显，如此一来便对服务项目的进一步拓展以及服务质量的持续提升形成了限制。比如养老服务设施的升级改造工作、儿童教育活动更加丰富多样地开展等，这些都迫切需要有充足的资金来给予保障，可就目前的实际情况来看，资金的来源相对比较单一，实在难以满足不断增长的服务需求。

（二）专业人才匮乏

不管是养老服务，还是儿童服务，都离不开专业的人才队伍给予支撑。当下，贡山县存在养老护理人员、儿童教育专家以及心理咨询师等各类专业人才短缺的状况（全县持证社工仅 8 人，专业心理辅导人员 3 人）。现有的工作人员，其专业水准以及服务能力都还有待于在现有基础上进一步加以提升，人才培养机制以及引进机制也都需要进一步完善。比如在养老机构中，具备专业护理技能的人员数量比较少；而在儿童服务机构里，能够提供个性化教育以及心理辅导的专业人才也较为缺乏（临聘教师比例高，达114 人）。

（三）服务供需匹配难

随着社会不断发展演进，“一老一小”群体的服务需求正变得日益多样且极具个性色彩。老年人对于养老服务涉及的品质层面、医疗保健以及精神文化等诸多领域，均提出了相较以往更高的要求标准；而儿童在教育领域、兴趣培养方向以及心理健康等不同方面，其各自需求状况也是千差万别、各有特点。不过就贡山县的实际情况来看，其在针对服务资源展开整合以及推动服务模式实现创新等方面，尚需付出更多的努力，如此才能够更为妥善地满足不同群体的个性化需求。例如，部分老年人内心期望能够获得将医疗与养老紧密结合的服务模式，可当下现存的养老机构在对医疗资源加以整合的实际操作过程中，却依旧存在着诸多不足之处；部分儿童有着极具个性化的兴趣培养方面的特定需求，然而与之相对应的相关服务供给在丰富程度上却还远远不够。

三、对策建议

针对上述挑战，贡山县需在以下方面持续发力，深化“朝夕守护工程”。

（一）拓宽资金筹措渠道

加大上级财政转移支付力度，设法争取更多资金，将其投入到“一老一小”服务设施建设工作中，同时用于服务项目开展事宜。完善政府购买服务机制，购买专业养老、儿童服务方式，提升服务质量与服务效率。深化东西部协作，充分利用外部资源，拓展资金来源。创新“互联网 + 公益”模式，参考“5·8 人道公益日”经验，在网络平台发起公益众筹活动，为“一老一小”工作筹集到更多的资金。

（二）强化人才队伍建设

设立专门的培训资金，用于针对现有工作人员开展养老护理、儿童社工以及心理咨询等方面的专业技能培训活动，并定期组织相关轮训工作，以此来提升工作人员的专业水平以及服务能力。和高校、职校展开合作，建立起定向培养的相关渠道以及实习基地，从而为“一老一小”服务领域培养出专业的人才队伍。对“县聘乡用”等各类机制加以探索，增强基层专业岗位的吸引力，以便吸引更多专业人才投身到基层工作中。推动文化志愿者、“爱心妈妈”等志愿服务力量不断发展并使其日益壮大，进而为“一老一小”服务提供补充性的有力支持。

（三）深化服务供给侧

搭建“一老一小”服务平台，整合需求发布、资源对接等功能，提升服务可及性与精准程度。整合资源，推动医养、康养深度融合，强化乡镇卫生院和养老机构协作，为老年人医养结合提供保障。对“家校社”联动予以深化，整合多方面资源，为儿童提供全方位服务。在模式创新方面，推广“时间银行”等互助养老模式以及农村邻里互助点，针对儿童探索如“代理家长”等能够提供深度陪伴的模式，依照需求定制“服务包”。构建常态化需求调研评估机制，定期展开调研，依据动态情况对服务做出调整，保证供需能够精准匹配。

结束语：综上所述，贡山县的“朝夕守护工程”生动诠释了边疆民族地区在资源约束下如何以“小切口”撬动“大民生”。从高位推动的“一盘棋”格局，到精准识别、分类保障的科学方法，再到充满人文关怀的多元服务，贡山经验的核心在于将制度刚性、资源巧力与人性温度深度融合。其探索虽面临资金、人才、个性化服务等挑战，却为西部欠发达地区破解“一老一小”难题提供了宝贵路径。

参考文献：

[1] 杨光钦， 姚嘉音. 创新“一老一小”服务理念 构建“老幼一体化”育人体系 [J]. 河南教育 （ 基教版 ）， 2025， （06）： 4-7.

[2] 全守杰 ， 刘宇麒 ， 张运红 . “一老一小”双龄共养服务的国际经验与本土建议 [J]. 终身教育研究 ， 2025， 36 （03）： 75-85.

[3] 邹斌 . 基于“一老一小”背景下的老幼复合型社区综合体建设探索 [J]. 国际公关 ， 2025， （10）： 35-37.

[4] 严新明 . “一老一小”的基本收入研究——基于“政府 / 市场 /社会 + 时间”四维度视角 [J]. 华中科技大学学报（ 社会科学版），2025， 39 （03）： 33-41+121 .