低效用地再开发助推城市可持续发展的实践探

一、全国低效用地再开发试点的背景

伴随改革开放四十余年的城镇化进程，我国土地开发呈现出规模迅速扩张与利用效率偏低并存的结构性矛盾。据国土资源部最新调查，全国闲置或低效利用的工矿仓储类用地已达 2 万平方公里，相当于北京市行政区域面积的 1.2 倍，严重制约了城市发展能级的提升。在供给侧结构性改革与新型城镇化战略双重推动下，存量土地资源的优化配置已成为城市治理的核心议题。2016 至2020 年间，国家密集出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》等一系列政策，构建了“试点先行—经验推广”的创新实施机制。通过遴选43 个示范城市（含15 个资源枯竭型、18 个老工业基地型和10 个快速城镇化城市），逐步形成涵盖激励、约束与技术标准的政策体系，为全国推广提供了实证基础。2021 至 2025 年间各地则更深入地出台具体配套政策和创新实践。政策愈发精细化、标准化和可操作化，如 2025 年 8 月济南市出台了详细的《济南市低效用地认定办法（试行）》和安徽省淮南市研究部署低效用地再开发试点工作。

二、城镇低效用地再开发的多维价值解析

从可持续发展视角看，低效用地再开发体现出三方面复合价值：资产活化层面可实现土地利用的帕累托改进；供需调节层面有助于缓解建设用地指标刚性约束与产业发展弹性需求间的矛盾；城市更新维度则为建成区功能完善和人居环境改善提供空间载体。当前城市发展模式转型的关键时期，建立多元协同的存量土地盘活机制，既是对新发展理念的实践，也是实现高质量发展、满足人民美好生活需求的必然选择。

2.1 经济转型视角下的空间重构需求

在我国经济由规模扩张向质量提升转型的关键阶段，存量土地资源的活化利用已成为深化供给侧改革的重要举措。研究表明，苏州工业园区通过产业置换，将传统制造用地转型为研发创新空间，实现单位面积税收8–12 倍增长；深圳前海采用混合功能开发（商业:科研 : 居住 =40%;30%;30% ），有效改善区域活力指数，使昼夜人口比趋于平衡；安徽省安陆市通过建立亩均产值核心指标体系，配套工业招商政策，形成了资源要素市场化配置闭环；济南市出台了《低效用地认定办法（试行）》，构建了“定性 + 定量”指标体系，细化了 17 项认定标准，为精准识别和高效利用低效用地提供了制度保障。这些案例证明，通过用地结构调整与功能优化，可显著提升土地经济密度，为产业升级提供空间支撑。历史形成的工业用地布局难以适应现代产业发展需求，导致资源错配问题突出。闲置土地的创新性再利用，不仅缓解新兴产业空间不足的困境，还能通过功能混合提升空间利用效率。中心城区存量土地活化产生的空间溢价效应，对整体区域价值提升具有带动作用。

2.2 城市品质提升的存量更新

“从增量发展到存量优化”的理念为低效用地再开发提供了政策依据。北京 798 艺术区通过工业遗产创意改造，在保留 60% 原结构基础上，实现文化消费三倍增长（2015–2019 年）；无锡市在城市更新三年行动计划（2025—2027 年）中，专项部署了城镇老旧小区改造和城中村综合改造，旨在实现“安全宜居、设施完善、管理有序”；合肥市也计划在 2027 年前实现 2000 年底前建成的城镇老旧小区“应改尽改”，并启动建成区内全部城中村改造。住建部数据显示，经综合改造的老旧社区普遍实现 25‰ 的资产增值，加装电梯单元的溢价幅度达 15‰ ，充分证明了存量更新的综合效益。通过系统性功能重组与空间再造，低效用地再开发可有效缓解城市病。将分散工业用地整合为现代化产业园，把过剩商业空间转化为居住或公共功能，不仅优化了城市结构，也显著提升了居民生活质量。此类“针灸式”更新策略正成为提升城市品质的重要途径。

2.3 生态环境维度的再生价值

低效用地再开发是城市减轻生态负担、应对环境挑战、实现绿色转型的重要抓手。修复生态环境与降低污染：许多历史上的工业用地、垃圾填埋场等可能存在土壤污染、水污染等环境问题。再开发过程往往伴随着环境治理和生态修复，消除环境风险，改善区域生态环境。上海桃浦工业区通过热脱附技术处理污染土壤，新建中央绿地使周边区域PM2.5 浓度显著下降；武汉青山江滩的生态改造工程既提升了防洪标准，又新增了生态岸线。

促进绿色低碳与生态宜居：再开发为系统性地引入绿色基础设施、海绵城市理念、可再生能源应用提供了机会。这有助于降低城市热岛效应，减少碳排放，提升城市的生态韧性和宜居性。无锡市在市政环境综合提升专项中，计划改造老旧供水管网、更新燃气管网、巩固海绵城市建设成效、优化城市绿地布局等。合肥市的城市更新策略中也包含“践低碳显特色”，旨在将绿色化贯穿城市更新全周期。

这些案例表明，科学再开发规划能够实现生态修复与空间优化的协同效益。合理配置再开发项目的功能布局与生态空间，对增强城市韧性具有关键作用。通过增加绿色基础设施、完善生态网络，不仅能改善局部环境质量，还可提升城市整体可持续性。此类“灰色”向“绿色”的转型，正重塑中国城市的生态本底。

三、 盘活低效用地的杭州实践

3.1 盘活低效用地，推动产业转型

杭州市将低效用地再开发视为城镇化进程与空间格局优化的核心手段，依托系统性规划与制度创新，推行工业用地 " 腾笼换鸟 "策略，同步推进商业与住宅用地更新，为城市发展注入新动能并拓展空间载体。具体而言，杭州市通过全面摸排与方案定制，着力推动工业用地就地转型，促使资源要素向优势产业集聚。典型例证可见于杭州经济技术开发区，通过再开发成功引进龙头企业，显著驱动产业层级提升。在商业用地领域，采取功能优化与业态重组等举措，重塑空间格局以增强区域生活服务能力。拱墅区的实践表明，通过用地更新有效增设公共服务设施，显著改善居民生活便利性与舒适度。住宅改造方面，余杭区对 25 个老旧社区实施微更新，精准响应居民需求并提升居住品质。机制创新层面，杭州市构建了长效监测与再开发管理框架，通过审批流程简化保障项目的可持续实施。收益分配机制的建立有效激发了多元主体参与积极性，政府通过引导社会资本介入，形成多元化开发模式。采荷街道案例中，通过政企协作将盘活土地用于公共服务设施建设，实现了政府、企业与社区的三方共赢。" 十三五 " 期间杭州市成功盘活低效用地 5400余亩，完成 131 幢楼宇的建设改造，总建筑面积逾 500 万平方米，有力促进了城市产业结构的优化升级。实践成效促进了杭州市又启动了新一轮制造业“腾笼换鸟、凤凰涅槃”攻坚行动方案（2021—2023 年）。

3.2 城乡协同发展的土地活化路径

杭州市创新性地将城乡建设用地整合与乡村振兴战略有机衔接，构建了 " 城乡互动、要素对流 " 的新型发展模式。通过建立建设用地增减挂钩机制，全市累计完成农村建设用地复垦 1.2 万亩，为城镇发展提供了宝贵的用地指标（2021 年统计数据）。在 " 美丽城镇 " 建设框架下，37 个特色小镇通过盘活低效用地实现了产业升级，带动乡村旅游收入年均增长 23.5% 。特别值得关注的是，通过集体经营性建设用地入市改革，激活了农村闲置资产，使村集体年均增收达150 万元以上。

3.3 基于价值提升的基础设施联动策略

土地价值的重塑离不开基础设施的系统性改善。杭州市在实践中形成了 " 三位一体 " 的提升路径：市政设施方面，钱塘新区通过地下综合管廊建设，使管线维修率下降 62% ；公共服务方面，新增教育医疗设施面积 46 万平方米，覆盖率达 92% ；产业配套方面，建成标准化厂房 83 万平方米，企业入驻率超 95% 。这种基础设施导向的开发模式（IOD）使再开发区域地价平均提升 35% ，实现了土地价值的倍增效应。

3.4 多主体协同治理的机制创新

面对低效用地再开发的制度瓶颈，杭州市构建了" 政府- 市场-社会 " 三方协同的治理架构。在主体培育上，组建了 6 个区级城市更新集团，设立总规模 80 亿元的城市更新基金；在项目实施上，创新 " 多规合一 " 审批模式，将项目落地周期缩短至 90 天内；在政策保障上，实施差别化供地政策，对重点区域给予容积率奖励（最高可达基准的 1.5 倍）。这种制度创新产生了显著成效，2022 年社会资本参与率达 68% ，较2016 年提升42 个百分点。

通过系统性的机制设计，杭州市逐步形成了 " 规划引领 - 政策激励 - 市场运作 - 社会监督 " 的良性循环。未来将重点完善三方面工作：建立动态调整的用地评价体系，健全风险共担的利益分配机制，构建数字化监管平台。这些举措将持续释放制度红利，为城市高质量发展提供新动能。

四、杭州市低效用地再开发的实施路径创新

4.1 规划先导与系统治理

作为一项复杂的空间重构工程，低效用地再开发亟需科学的规划引领和系统性治理。杭州市创新性地构建了 "1+X" 规划体系：以国土空间总体规划为统领，配套编制低效用地专项规划及 13 个分区实施方案。这种多层级规划架构既确保了整体协调性，又兼顾了区域差异性。

在具体实施层面，杭州市建立了 " 三同步 " 工作机制：一是规划编制与公众参与同步，通过 30 余场听证会收集利益相关方意见；二是空间规划与产业规划同步，实现用地布局与产业定位的精准匹配；三是审批流程与监管评估同步，运用遥感监测和 GIS 技术构建动态监管平台。值得注意的是，对纳入重点改造名录的项目，杭州市提供了包括容积率奖励（最高提升 20% ）、土地价款分期缴纳等9 项政策支持，有效激发了市场活力。

为确保规划实施的严肃性，杭州市严格执行 " 三不 " 原则：规划目标不降低、功能定位不改变、配套设施不减少。同时创新审批服务，将规划许可办理时限压缩至 7 个工作日内，审批效率提升65% 以上。通过这种 " 刚性管控 + 弹性激励 " 的规划管理模式，既保障了城市发展的整体性，又为具体项目实施保留了必要的灵活性。

4.2 项目全周期管理创新实践

杭州市构建了 "1+3+N" 项目推进体系：由市政府主要领导挂帅的城市更新领导小组统筹决策，下设规划建设、产业招商、民生保障3 个专项工作组，并成立 N 个属地项目指挥部。这种矩阵式管理架构实现了纵向贯通和横向协同，项目协调效率提升 40% 以上。

在项目策划阶段，创新采用" 三化" 工作法：

1）策划专业化：引入国际知名设计机构参与 12 个重点片区城市设计；

2）实施模块化：将大型项目分解为 83 个可独立运作的功能单元；

3）资源整合化：建立产业资源库对接招商需求。以未来社区建设为例，通过”数字化 + 生态化”双轮驱动，成功打造了 7 个省级示范项目，带动社会投资超200 亿元。

项目推进过程中实施" 五项机制" 保障：

动态清单管理：每季度更新项目库，实行红黄绿三色预警；

审批极速通道：推行" 标准地 + 承诺制"，最快15 天完成供地；

资源精准配置：设立50 亿元专项基金，优先保障重点项目；

全程管家服务：配备"1 个项目 +1 个专班 +1 套方案"；

阳光监管平台：运用BIM 技术实现建设全过程可视化监管。

特别值得关注的是，在棚户区改造中创新 " 共建共享 " 模式，

通过居民议事会收集意见 386 条，改造方案修改完善 27 次，最终群众满意度达 96.3% 。项目实施后评估显示，改造区域不动产价值平均提升 35% ，新增就业岗位 1.2 万个，实现了经济、社会、环境效益的多元共赢。

4.3 历史遗留问题的创新处置机制

面对复杂的历史遗留问题，杭州市建立了 " 法治化 + 市场化 + 人性化 " 的三维处置体系。通过系统梳理，全市共识别出 5 大类 23小类历史遗留问题，并创新性地采取分类处置策略：

在产权确认方面，实施" 三查三清" 专项行动：查清土地权属，完成 1276 宗工业用地确权登记；查清规划条件，建立 " 一地块一档案" 数据库；查清债务纠纷，通过司法调解化解争议案件328 起。特别针对宅基地问题，创新 " 自愿退出 + 货币补偿 " 机制，盘活闲置宅基地2300 余亩。

用地手续完善工作实施差异化处理：对符合现行规划的地块，实行 " 即申即办 " 快速通道，审批时限压缩至 5 个工作日；对规划调整地块，建立" 补差价 + 补公益" 的双补机制；

对违法用地，采取 " 整改销号 " 制度，完成整改率达 92% 。在资金保障方面，设立 10 亿元专项资金池，确保项目顺利推进；在政策支持上，出台多项优惠政策，吸引社会资本参与；在人才引进上，实施“人才安居工程”，吸引高端人才助力项目发展

风险防控方面构建 " 四预 " 机制 , 建立历史问题风险评估矩阵；制定 12 个专项处置方案 , 并且实行项目社会稳定风险评估。组建50 人专业调解队伍。在职工安置方面，创新 " 培训 + 就业 + 保障 "三联动模式，累计安置职工 1.2 万人，再就业率达 87% 。通过多维度的创新机制，杭州市历史遗留问题化解率从 2016 年的 58% 提升至 2022 年的 93% ，为城市更新扫清了制度障碍。

五、 讨论与结论

本研究通过系统分析杭州市低效用地再开发实践，验证了 " 政府 - 市场 - 社会 " 三元协同治理模式的关键作用。本研究发现市场机制在资源配置中的效率提升作用更为显著，如容积率奖励政策使社会资本参与率提升 42 个百分点。这一发现与之前学者关于市场驱动型更新的研究结论形成互补，揭示了在中国制度环境下公私合作的最优平衡点。

本研究的创新性主要体现在：构建了 " 规划 - 政策 - 实施 " 三位一体的分析框架，弥补了现有文献对实施环节关注不足的缺陷；提出了 " 动态效能评估矩阵 "，实现了土地再开发效益的多维度量化；首次系统梳理了历史遗留问题的分类处置策略，为同类城市提供参考模板。然而，研究存在有以下局限：样本局限于杭州单个城市，结论的普适性仍需更多城市验证；数据时效性受限于 " 十三五" 期间 (2016-2020) 的统计资料，未能反映最新政策效果；缺乏对再开发项目长期影响的跟踪评估，即可持续性指标的研究。

参考文献

[1] 韩丽娜 . 城镇低效用地再开发政策对城市土地集约利用水平的影响研究 [J].,2020

[2] M Ishiwatari,H Kawakami,D Sasaki,et al.Enhancing DisasterResilience for Sustainable Urban Devel