检察环节信访工作法治化研究

信访工作开端于 1951 年《关于处 决定》，发展至今，已经成为我国社会治理体系中极具特色的 到权利救济、纠纷化解等方面。随着社会主要矛盾的转变， 渐呈现乱象，不断拉高社会治理成本，在一定程 党的十八大明确提出要进步完善信访制度； 全会提出 “要健全社会治理体系，完善共建 作是信访工作的重要组成部分，检察机关 院也出台专门意见对检察机关推进信访工作法治化提 上贡献更多力量。

、检察信访工作概况

检察信访案件无不涉及群众糟心事和揪心事，且多余刑事案件相连，因此，检察信访工作具有检察办案和检察服务双重属性，既是法律监督的前端，又是维护群众权益的保障。

（一）检察信访案件基本情况

从信访的类型看，检察信访案件主要分为意见建议类、检举控告类、党员申诉、申请复审类、不服公安机关刑事处理决定类（分为立案监督、侦查监督）、检察公益诉讼类（分为行政公益诉讼、民事公益诉讼）、不服人民法院生效裁判类（包含不服刑事、民事、行政生效裁判）、不服检察机关处理决定类（包含不服不逮捕、不起诉、撤销案件等决定）、申请国家赔偿类。

从时间分布看，全年均有信访发生，但是在重大时间节点，例如全国两会期间、国庆期间，信访发生频远高于一年其他时期。并且，在重大事件发生后，类似信访案件也会显著增加。

从信访案件来源看，检察信访案件主要来源于信访人亲自到检察机关信访，但是在进京访、赴省访高发时期，上级交办同样是涉检信访的重要来源。

（二）检察信访工作现状

1. 信访案件总量逐年增多

2023 年全国检察机关共接收群众信访88.6 万件，2024 年全国检察机关收到群众信访92.03 万件。3 一方面原因在于，群众权利意识觉醒，期待更严格、公正的执法司法；另一方面是因为12309 检察热线等诉求反映渠道畅通，反映诉求更为便捷。

2. 信访工作逐步规范

检察信访工作随着业务系统的应用和各项信访规定的完善愈加规范，2024 年，各地检察机关 7 日内程序性回复率99.8%，3 个月内办理过程或结果答复率99.4%，案件办理逐步规范化和专业化。

3. 部分信访案件难以解决

检察信访案件有一大部分都与刑事案件相关联，此类案件信访人多因不满意检察机关所做决定而上访。以我院一起信访案件为例，信访人不满我院做出的不起诉决定，在向信访人宣布不起诉决定时，办案人、院领导多次进行释法说理，带其向上级检察院申诉，并主动向其提供民事方面的援助，仍难以化解该信访案件。

4. 被转移信访隐患风险较大

检察机关上承公安机关侦查，下启人民法院审判，是案件办理的中间环节。在案件办理中，公安机关对犯罪嫌疑人被采取非羁押强制措施，且案件被害人对此不满的案件移送检察机关审查逮捕，当检察机关做出不批准逮捕决定后，案件被害人可能因此信访。

（三）检察信访工作法治化界定

检察信访工作法治化是检察机关运用法治思维和法治方式，畅通群众利益诉求表达渠道，推动涉检矛盾纠纷在法治化轨道化解，具体而言即在预防、受理、办理、监督追责、维护秩序等各环节全面推进法治化。但推动信访工作法治化，不能仅仅将目光局限于检察机关，如何引导群众合理、合法、合规的通过信访程序反映问题、解决问题同样是促成检察信访工作法治化的重要一环。

二、检察机关推动信访法治化的重要意义

（一）有利于贯彻落实习近平法治思想

习近平总书记历来将信访工作摆在 调 “不断提高信访工作专业化、法治化、信息化水平”。自党的十八大以来，习近平总书记 形成的关于加强和改进人民信访工作的重要思想是习近平法治思 好信访工作提供了基本遵循。信访工作是检察机关一项重要的群众工作，是检察机关与人民群众联系最为密切 一项工作，推动检察信访工作法治化是检察机关满足群众合理诉求，提升服务群众能力和 改善社会治理能力的重要抓手，对落实习近平法治思想具有重要意义。

（二）促进群众反映合理诉求，维护现实利益

信访是人民群众反映自身诉求、维护自身权益的重要渠道，随着法治中国建设的全面展开，人民群众权利意识、法律意识不断觉醒，当人民群众自身权益受到侵害时，寻求救济是人们的必然选择，涉检信访逐步增加。推动涉检信访法治化有利于促进人民群众以合理合法的方式反映自身诉求，可以保证检察机关在处理信访案件时提升办事效率，充分发挥司法定分止争，维护群众合法权益的作用。

（三）提升检察机关社会治理能力，维护社会稳定

信访案件往往与社会稳定相挂钩，其中，涉检信访案件大部分集中于请求检察机关法律监督或不服检察机关不逮捕、不起诉决定等范围，此类案件信访人情绪较为激动，容易发生缠访、闹访、越级进京访等非法信访行为。检察机关参与法治中国建设的重要体现是推进涉检信访法治化，同时，推进涉检信访法治化关系到人民群众切身利益和社会公平正义，有利于在全社会形成依法办事的良好风气。

（四）提升司法权威

司法权威取决于司法的终局地位，取决于当事人对有效判决的遵循和恪守。推动信访工作法治化，实现信访归信访，司法归司法，一方面可以防止案件当事人跳出司法程序，寻求上访，进而对检察机关施加压力，另一方面也可以倒逼检察机关最大限度实现司法公正，通过履行严格的信访案件处理程序，力求在实体与程序上达到公平正义，确保司法决定的终局性，提升司法权威性。

三、检察环节信访工作法治化建设面临的困境

（一）基层力量有所欠缺

基层检察院是直面群众，解决群众诉求的主要力量，信访案件曾献从上到下的倒三角态势。5 与数量巨大的信访案件相比，基层检察机关的控告申诉部门队伍配置情况则相对较弱。以我院为例，控告申诉部门只有一名检察官，暂无检察官助理、书记员。

实践中，信访人往往在案件还未审结，最终结果还未确定时就通过信访反映问题，一方面会削弱司法权威，另一方面也会检察机关牵扯的精力。

（三）检察信访工作自身的冲突性

我国《信访工作条例》规定：“信访人对信访处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起 30 日内请求原办理机关、单位的上一级机关、单位复查。收到复查请求的机关、单位应当自收到复查请求之日起 30 日内提出复查意见，并予以书面答复。”因此，信访制度自诞生之日起，就表现出了极强的行政权力依附性。

（四）不合理的考核制度带来的影响

信访考核作为上级对下级考核的一项重要内容，往往采取“一票否决制”，一旦发生信访事项，则对相关责任人进行追究，极大地增加了基层的信访压力，其中也包括检察机关。在强大的信访压力下，检察机关或妥协忍让，暂时满足信访人不合理诉求，以换取短期的息诉罢访，或采取物质补偿等其他方式，防止信访人

1 刘旭：《信访法治化进路研究——以信访的司法分流为视角》 ，载《政治与法律》2013 年第3 期。

2 张春：《基层检察信访工作体系的完善》，载《中国检察官》2023年第23 期。

3 应勇：《2023年最高人民检察院工作报告》，载最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202403/t20240315_649603.shtml，最后访问日期：2025 年 3 月 31 日；

应勇： ⟨2024 年最高人民检察院工作报告》，载最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202503/t20250315_690544.shtml，最后访问日期：2025 年 3 月 31 日。

4 徐向春：《坚持和发展新时代“枫桥经验”坚定不移推进信访工作法治化》，载《中国检察官》2023 年第15 期。

5 宋丹：《新时代背景下基层检察信访工作的困境与对策——以L区检察院信访工作为视角的考察》，载《四川省干部函授学院学报》2022年第2 期。

上访，久而久之，也会对信访法治化建设造成困扰。

（五）“领导接访”制度带来的负面影响

“领导接访”制度是各级机关对信 仅有利于安抚信访人的情绪，也会在一定程度上推进信访问题的解决。信访作为群众权 视和签批作为解决问题的模式。6 在“领导接访”制度下，某种程度上信访人有理由 职务的人接访后，信访问题会得到重视并解决，因此会使信访人在潜意识里忽略信访案件处理流程带来的积极影响。

（六）民众朴素观念与法律规定之间的冲突

如上文所述，大量检察信访案件系信访人对检察机关做出的不逮捕、不起诉决定不服引起的，这主要是因为群众的思想观念仍停留在“杀人偿命、欠债还钱”这类朴素的公平正义观念，这类观念与当代法律规定存在一定冲突。例如，我院办理的一起故意伤害案，此案中，犯罪嫌疑人甲因故与被害人乙发生冲突，冲突期间甲将乙抡倒在地，并用左手按住乙胸部，用拳头打击乙胸部，甲走后，乙又与丙发生冲突，期间乙拽着丙的脖领子，丙用手一抡，乙一屁股坐在了地上，另有证人证实，案发当天晚上乙的母亲用棍子杵了乙腰部五六下，后乙经急诊治疗，初步诊断为胸椎压缩性骨折、腰椎压缩性骨折、头皮挫伤，三个月后，乙因为自身疾病死亡。本案中，甲、丙先后与乙发生冲突，但二人并无共谋，经退查，并无证据证实甲、丙与乙的死亡结果之间有直接的因果关系，故对本案犯罪嫌疑人做出不起诉决定。本案不起诉决定宣布后，被害人乙的父母不能接受，在他们看来，乙已经死亡，不论如何本案犯罪嫌疑人均需承担法律责任，检察机关的不起诉理由无法说服被害人父母，被害人父母之后便开始信访。这类因观念冲突造成的信访在涉检信访中占有一定的比例，往往化解难度巨大，检察机关做出不逮捕、不起诉的理由往往无法说服信访人一方。

（七）信访人的非正常上访行为加大了信访法治化建设难度

由于各级机关对信访工作的重视， 认为上访的级别越高，接见的官员职位越大，事情越好解决， 察机关施压。同时，部分信访人对检察机关做出的决定 院办理的案件，甲某因反映法院判决不公、某公 和规划局、某镇纪律检查委员会对其反映的 事项频繁到国家信访局及其他部委非正常信 到 2023 年 9 月期间，共计到国家信访局 28 次， 中纪委 1 次、北戴河暑期安保敏感区域 1 次，蓄意以访施压， 成严 重不良影响

四、推动检察信访法治化建设的现实路径

（一）加强信访队伍建设是检察信访工作法治化

信访工作法治化建设对信访队伍提出 高的要求， 名合格检察信访工作者需要以娴熟的法理说服人、以公正的程序取信人、以丰富的感情 应加强信访队伍建设，尤其是基层检察机关应当更重视控告申诉 的法律素养、共情能力、责任心等。其次，检察干警需进一步强化法 能力、政策解读能力、释法说理能力，在做出不批准逮捕、不提起公诉这类 矛盾的决定前，应视情况征求案件当事人意见，打好“预防针”，在宣布相关决定时，做好释法说理工作

（二）诉访分离是检察信访工作法治化建设的核心

首先，在检察机关内部，应当坚决杜绝诉讼与信访权利救济“双轨制”，对于能通过法律程序解决的问题，坚决通过法律程序加以解决，信访部门对信访人的信访问题不再受理，当信访人穷尽法律手段仍不能救济权利时，此时应以法律程序是否终结来判断，之后再引入信访这一救济手段。其次，在检察机关外部，一旦某一信访事项被确定为检察信访案件，即应交由检察机关办理，其他信访部门对此事项不再重复受理与登记。

（三）创建合理的信访考核制度是检察信访工作法治化建设关键

检察信访案件处理大多较为困难，耗费时间长，简单的将信访数量的多少和案件规模的大小作为对下级信访工作考核的标准是不公平、不合理的，“一票否决制”考核办法为检察机关带来的直接影响是采取一切方法手段安抚信访人，减少信访案件，而不是从根本上解决信访案件。8 因此，对检察信访工作的考核不应仅仅关注信访案件的数量和规模，而是应当关注该信访案件是否合理、能否得到解决。

（四）凸显程序正义是检察信访工作法治化建设的保障

检察信访案件存在预防法治化、受理法治化、办理、答复法治化、监督追责法治化、维护秩序法治化等严格的程序。一方面，检察机关在办理案件时，应严格遵守法律程序，避免因案件办理瑕疵引发信访问题；另一方面，检察机关在处理信访案件时，应严格遵守“件件有回复”制度，履行好处理涉检信访案件的正当程序，对于属于本机关职权范围的案件，及时进行立案、审查、听证、程序性信息公开、结果告知、程序终结等程序，同时对于检察机关决定确有错误的，及时启动纠错程序，维护信访人合法权益。

（五）引领群众理念更新是检察信访工作法治化建设的前提

自新中国成立以来，信访制度作为党和政府沟通联系群众的重要制度，在解决群众困难、满足人民诉求方面发挥着重要作用，在长期影响下，人民群众存在“信访不信法、信上不信下”的错误观念。因此要推动检察环节信访法治化建设，就要转变群众错误观念，引导人民群众树立“遇事找法、依法维权”的正确观念。因此，强化法律宣传，尤其是要促进法律宣传进社区、乡村，潜移默化的改变群众的法律观念，促进群众认知与法律规定一致，减少这类不易化解的涉检信访。

（六）引导群众依法信访是检察信访工作法治化建设的抓手

一方面，要依法保障群众依法信访的权利，不得干扰和阻碍群众正常信访行为，也应当禁止打击、报复信访人，另一方面，应当依法打击缠访、闹访、越级访、无理访等非法信访行为，对构成刑事犯罪的，应依法追究刑事责任，彰显司法的权威性。让群众明白信访是合法、有效反映问题的渠道，但是应当遵循法律规定，合法合理反映诉求。

（七）引入第三方参与是检察信访工作法治化建设的助力

在检察机关处理涉检信访时，可有针对性的引入人大代表、政协委员、人民监督员、律师等第三方加入解决程序，一方面可以保证程序的正当性，另一方面第三方能够在信访人和检察机关之间充当润滑剂，促进双方交流。针对疑难复杂信访案件可以建立会商机制，合力研究信访案件化解机制，也可以加强各方沟通联络，更好发挥工作合力。9

法治化建设是检察信访工作发展的必然趋势，推动检察环节信访工作法治化建设对提升检察机关社会治理水平和社会治理能力具有重要意义，可以有效缓和检察机关与信访人之间的矛盾。信访法治化建设需要多方发力，且并非一日之功，需要我们久久为功，将蓝图变成现实。

本文系 2024 年度最高人民检察院检察理论研究课题，课题编号：GJ2024D76。

* 本文系 2024 年度最高人民检察院检察理论研究课题《检察环节信访工作法治化研究》研究成果。

课题负责人：孔川，检委会专职委员；

陆洲，燕山大学文法学院教授。

课题组成员：李宇航，第一检察部检察官助理；

徐浩楠，综合业务部检察官助理。