国土空间规划背景下的镇江市耕地保护策略研究

摘要：耕地是我们赖以生存和利用的基础资源，同时也是国家粮食安全的重要保障。党中央、国务院十分重视耕地保护，习近平总书记多次指出耕地保护工作的重要性，强调要严防死守18亿亩耕地红线。只有在国土空间规划的大框架下，坚持耕地“数量、质量和生态”三位一体并重的管理，落实最严格的耕地保护制度，重视耕地空间布局优化，建立“大农业观”“大食物观”需求的耕地用途管制制度，推动耕地可持续集约利用，才能构建“保护有力、集约高效、监管严格”的耕地保护新格局。

关键词：国土空间规划；耕地保护策略

引言：2024年全国自然资源工作会议在北京召开，会议指出，要坚持量质并重、严格执法、系统推进、永续利用，切实牢守耕地保护红线。本文以镇江市为例，研究在国土空间规划大背景下，分类型、分区域实行差异化耕地保护与利用的策略。

一、镇江市耕地保护现状

1、耕地保护任务落实情况

镇江市落实了国家和省下达的耕地保护任务158.3500万亩、永久基本农田保护任务142.7330万亩，划定耕地保护目标1055.6703平方千米（158.3505万亩），主要分布于丹阳市、句容市、丹徒区、扬中市。划定永久基本农田951.5583平方千米（142.7338万亩），是耕地保护目标中相对优质集中连片的耕地，主要分布于丹阳市、句容市、扬中市、丹徒区和镇江新区。

2、耕地保护成效

镇江市落实耕地保护优先序，在“三区三线”划定中，将耕地保有量和永久基本农田保护任务足额带位置分解下达。全市实现上图入库、落地到户。新划定永久基本农田与城镇开发边界形成有效的生态边界，促进三生空间统筹融合发展，对省、市、县重大基础设施和民生项目进行了较好的衔接和保障。同时加大了宣传和监管力度，加强视频监控、动态巡查，做到实时监管，构建全方位、多渠道、多关口、网络化的永久基本农田保护监管体系。

3、耕地保护存在问题

（1）从近年镇江市耕地流向来看，耕地“非农化”“非粮化”现象尚未得到完全遏制，耕地保护形势依然严峻。实践中耕地保护内涵由广义上包括耕地流向耕作层未破坏的其他农用地在内的耕地生产能力保护，转为依据现状调查的耕地地类保护。特色农业产业已形成规模效应、经济效应和品牌效应，农业结构调整现象明显，耕地大面积流向园地和林地。耕地保护的主要矛盾由建设占用，转为了农业结构调整。

（2）耕地位置分布不合理，存在较多的小面积零散耕地，不利于规模化管理和耕种，同时由于镇江市属于丘陵地带，市域内有金山、北固山、茅山、宝华山等，有较多耕地的坡度级别大于15°，还有不少大于25°的不稳定耕地，这些都给耕地恢复或永久基本农田划定带来了较大的难度。

4、镇江市农业格局

镇江市国土空间规划提出构建“三带、三区”的农业生产格局。

“三带”指“环宁都市休闲观光农业集中带、沿江生态休闲与农产品加工物流集中带、沿路设施农业农产品加工及物流服务集中带”。

“三区”指“东部田园乡村都市农业区、中部丘陵农林牧循环农业区、南部生态稻渔农业区”。东部田园乡村都市农业区，包括扬中市、丹北镇、界牌镇等区域，重点实施平原绿化，建设美丽村镇。中部丘陵农林牧循环农业区，包括市辖区南部和句容东北部等区域，重点发展绿色有机农业、循环农业，打造优质农产品供应的基地。南部生态稻渔农业区，包括太湖湖西平原和赤山湖圩区等区域，重点发展智能农业、设施农业、数字农业，打造生态鱼米之乡。

二、耕地保护措施研究

1、传导省级目标任务，引导各类管控单元

镇江市国土空间规划作为我国“五级三类”规划体系的中间层级，既需要落实省级下达的各类耕地保护任务，统筹下达区县目标指标，又要协调不同县（市、区）的任务难度。在研究镇江市耕地保护策略时，同样要站在市级的层面，承接、传导省级重大政策（制度）、重大改革和保障体系的同时，分类分区引导各区县空间单元的管控。

2、以耕地保护和粮食生产为核心，拟定目标任务

（1）确保完成耕地任务

严格落实耕地保护要求，坚决制止耕地“非农化”“非粮化”行为，是确保国家粮食安全、维护社会稳定和促进可持续发展的重要基石。耕地作为粮食生产不可或缺的基础资源，其数量和质量直接关系到国家的粮食供应能力和农业生产的稳定性。然而，随着城市化进程的加速推进和工业化发展的不断深入，耕地资源正面临着前所未有的压力和挑战。因此，我们必须采取切实有效的措施，严格落实耕地保护要求，坚决遏制耕地被非法占用或转为非农业用途的现象，同时防止耕地过度种植非粮食作物而导致粮食生产能力的下降。只有这样，我们才能确保耕地保护目标、永久基本农田保护目标等关键指标任务的顺利完成，为国家的长远发展奠定坚实的基础。

（2）加强永久基本农田特殊保护

将永久基本农田作为国土空间规划的核心要素，是保障粮食安全、农业可持续发展和社会稳定的关键举措。我们必须将永久基本农田摆在国土空间规划的突出位置，强化其对各类建设布局的约束作用，确保每寸耕地都得到严格保护。在永久基本农田保护区和整备区开展高标准农田建设和土地整治，通过提高农田质量、完善农田基础设施、优化农田布局等措施，提升永久基本农田的产出能力和抗灾能力。同时，我们还应积极探索科学有效的利用方式，充分发挥永久基本农田的生产潜力，提高粮食生产效益。

（3）激发耕地保护积极性

耕地是国家的宝贵资源，是粮食生产的基础，也是维护社会稳定和促进经济发展的重要保障。然而，随着工业化的发展和城市化的加速，耕地面临着严峻的挑战。为了有效保护和合理利用耕地资源，激发各区县政府和农民重农抓粮的积极性，我们必须健全耕地保护利益补偿机制。

这一机制的核心在于通过合理的经济补偿和政策激励，鼓励地方政府和农民积极参与耕地保护工作。具体而言，我们需要整合各项涉农资金，优化资源配置，确保那些致力于耕地保护和粮食生产的地区和个人能够获得应有的回报。这样不仅可以激发农民种粮的积极性，提高粮食生产的效益，还能促进农业可持续发展，维护国家粮食安全。

在实施耕地保护利益补偿机制的过程中，我们要注重科学规划，合理布局。一方面，要明确耕地保护的目标和任务，制定详细的耕地保护规划和实施方案；另一方面，要加强监管和执法力度，坚决制止非法占用和破坏耕地的行为，确保耕地资源的可持续利用。

此外，我们还需要提高全社会对耕地保护的重视程度。通过广泛宣传耕地保护的重要性和必要性，引导社会各界积极参与耕地保护工作，形成全社会共同关注、共同参与的良好氛围。

（4）夯实粮食生产能力

耕地，作为粮食生产的根基，其珍贵性和重要性不言而喻。面对有限的耕地资源，我们必须将其优先用于粮食生产，这是保障国家粮食安全、促进农业可持续发展的核心战略。

为了实现这一目标，我们必须采取一系列有效措施。首先，加强现有耕地的保护至关重要。我们要坚决制止耕地“非农化”、“非粮化”现象，确保每一寸耕地都用于粮食生产或农业用途。同时，加大土地整治力度，通过高标准农田建设、土壤改良等手段，提升耕地质量，提高粮食产出效益。

其次，加快落实耕地补充和恢复措施同样紧迫。随着城市化进程的加速，耕地资源面临着严峻挑战。我们必须通过土地复垦、农田整理等方式，有效增加耕地面积，确保粮食生产的物质基础不受影响。

此外，进一步优化区域布局和生产结构也是关键。我们要根据不同地区的自然条件、资源禀赋和市场需求，科学合理地规划粮食和重要农产品的生产布局。通过调整种植结构、优化品种选择等方式，提高土地利用效率和产出效益，确保粮食安全和重要农产品的有效供给水平。

2、衔接市级国土空间规划，开展耕地空间价值评价

结合镇江不同区域耕地空间的价值特征，通过开展耕地空间价值评价，明确耕地价值单元。

价值单元的划分以村级行政区为基础评价单元，从耕地保护任务、永久基本农田划定面积、耕地恢复潜力三个维度划分不同基础单元。通过提取、遴选耕地价值单元评价要素，划分千亩良田保护单元、山水生态复合单元、都市农业城郊单元、产业融合特色单元四类空间。根据不同耕地价值空间，提出不同的耕地空间布局优化引导要求，并从全市层面统筹安排各类重大工程，从而实现耕地保护目标。

（1）千亩良田保护单元：

通过挖掘耕地农业生产价值，从土地综合整治空间分析、耕地集中连片度分析、农业产业空间规划分析、耕地补充与恢复资源分析四个角度评价，得到千亩良田保护单元。在区域内通过规划农田集中连片整治和高标准农田建设，解决区域内耕地破碎化的问题，提高耕地质量。

（2）山水生态复合单元：

充分考虑镇江市多山多水的地貌特征，从重要生态空间、区域性生态廊道、组团隔离空间等生态要素角度分析，综合生态红线、自然保护地、生态管控区域、生态廊道等生态因素及交通、设施廊道等因素，得到山水生态复合单元。通过构建具有生态涵养、水土保持、生物多样性、安全防护、空间隔离等生态复合功能的耕地空间，解决丘陵地区、滨江地区耕地的生态承载力较为薄弱，耕地与林地、湿地等冲突的问题。

（3）都市农业城郊单元：

通过分析耕地与城镇的距离、城市碳汇能力、城镇周边绿地和公园配置、市民需求、城市耕地冷源效应、植被净初级生产力（NPP）等要素，提取都市农业城郊单元。形成以郊野公园、都市农园、城郊旅游等要素交融的空间，有效引导和控制城镇扩张，解决城镇建设占用耕地的无序性和不稳定性。

（4）产业融合特色单元：

综合分析乡村产业、旅游设施POI、乡村产业融合项目，提取产业融合特色单元。通过整合农业生产、加工、流通、服务等环节，形成集耕种、初加工、农事体验、观光旅游为一体的综合功能空间，解决农业结构调整无序的问题，推动生态特色农业、观光农业、乡村旅游，促进一二三产融合和农文旅协调发展，在确保耕地规模集聚增加的条件下，为集体组织适当留有特色农产品的种养空间，激发村民整治动力，实现耕地集聚和农民增收。

3、以点带面示范区引领机制，分区分类差异化工程安排

通过先规划后建设、节约集约用地，合理确定各类工程布局、用地需求及空间管控要求，协调解决耕地与建设用地、生态空间的矛盾冲突，实现区域置换，通过变“山上”为“山下”、变“良田”为“粮田”，优化重整耕地、永久基本农田、高标准农田和粮食生产功能区的空间布局，推进高标准农田建设和耕地恢复、补充耕地实施，实现空间规划精准落位、耕地空间价值有所提升，以空间之优呈现江苏耕地保护之美。

镇江市地貌特点为南高北低、西高东低，丹阳东南部属于太湖平原区，沿江洲滩属于长江新三角洲平原区，其他区域属于宁镇—茅山低山丘陵，总体上形成一水横陈、连岗三面的独特地貌。以此为前提，结合镇江市毗邻南京市的独特区位，可构建“三区、两廊、多片”的耕地保护与利用格局。

“三区”指西部丘陵千亩良田保护区、中部平原千亩良田保护区、北部江岛千亩良田保护区，以连片耕地保护与整治为主，主要安排农田集中连片整治和高标准农田建设类项目。

“两廊”指环宁都市农业走廊、环镇都市农业走廊，以近郊农业公园、郊野公园为主。通过郊野公园、都市农园、城郊旅游等要素交融的空间，有效引导和控制城镇扩张。

“多片”指多个产业融合特色片区、山水生态复合片区。

产业融合片区是整合农业生产、加工、流通、服务等环节，形成集耕种、初加工、农事体验、观光旅游为一体的综合功能空间。通过推动生态特色农业、观光农业、乡村旅游，促进一二三产融合和农文旅协调发展。在确保耕地规模集聚增加的条件下，为集体组织适当留有特色农产品的种养空间，激发村民整治动力，实现耕地集聚和农民增收。

山水生态复合片区是针对山脉、湖泊、湿地构建具有生态涵养、水土保持、生物多样性、安全防护、空间隔离等生态复合功能的耕地空间。为了协同农业空间与生态保护红线、自然保护地、生态管控空间和市域生态廊道等安全生态空间，利用水稻田和交错密布的沟渠、河流、林地等，在宁镇山脉、茅山山脉周边构建农林协同的生态保育空间，在长江、赤山湖等敏感水体周边构建成农耕湿地协同的生态保育空间，提升生态系统稳定。

4、强化耕地保护执法，明确监管目标制度

耕地保护必须贯彻最严格的耕地保护制度，打击违法占用耕地行为，全面禁止在永久基本农田保护区内建房、取土、堆放固体废弃物或进行其他破坏基本农田的活动，确保耕地和永久基本农田保护到位，严格管控耕地用作非粮种植。要强调经济社会发展用地要素保障工作中严守耕地保护底线的工作要求，建立健全永久基本农田“划、建、管、补、护”长效机制，强化永久基本农田特殊保护。为了确保耕地资源得到最严格的保护，并推动土地的节约集约利用，必须坚决杜绝在资源配置过程中出现的任何违法违规占用耕地、粗放浪费土地资源以及侵犯民众合法权益的行为和问题。强化市级监管，定期开展对各地季度卫片执法开展情况的市级督查。

三、总结

为了切实有效地推进耕地保护工作，我们必须坚持目标导向与问题导向的紧密结合，这是一种既着眼长远又立足当下的科学方法。目标导向，顾名思义，就是要明确我们耕地保护的总体目标和长远愿景，这通常包括确保国家粮食安全、维护生态平衡以及促进农村可持续发展等关键方面。通过这些宏观目标的设定，我们可以为各项具体工作提供清晰的方向指引，确保所有努力都围绕着这一中心任务展开。

与此同时，问题导向则要求我们直面耕地保护实践中遇到的各种挑战和难题。这包括但不限于违法违规占用耕地现象的屡禁不止、耕地资源的粗放利用和浪费、以及因耕地减少和质量下降而可能引发的群众利益受损等问题。对这些问题的深入剖析，不仅要揭示其表面现象，更要挖掘其背后的深层次原因，比如法律法规的不完善、监管执行力的不足、以及部分地方和群体对耕地保护意识的淡薄等。

在此基础上，加强与国土空间总体规划和其他相关规划的协调衔接显得尤为重要。国土空间规划是指导国家空间发展的战略性、基础性、约束性规划，它为我们提供了优化国土空间开发保护格局、促进区域协调发展的宏观框架。因此，耕地保护工作必须紧密融入这一规划体系之中，确保各项保护措施与国土空间的整体布局相协调，避免各自为政、相互冲突的情况出现。

此外，我们还要考虑经济社会条件和自然资源禀赋状况的差异性。不同地区在经济发展水平、产业结构、人口分布以及自然资源条件等方面存在着显著的差异，这就要求我们在制定耕地保护政策时，必须因地制宜、分类施策。例如，在资源禀赋丰富、农业基础较好的地区，可以重点加强高标准农田建设，提升耕地质量和产能；而在资源相对匮乏、生态环境脆弱的地区，则应更加注重生态保护，实施退耕还林还草等生态修复工程。

最后，分区域、分类型、有重点地推进耕地空间治理是提高研究可实施性的关键所在。这意味着我们需要根据不同地区的实际情况，制定差异化的耕地保护策略和治理措施。同时，还要注重政策的灵活性和可操作性，确保各项措施能够真正落地生根、开花结果。

参考文献：

《镇江市国土空间总体规划（2021—2035年）（公开稿）》。

作者简介：汪晨彬､汉族､男､南京､南京众诚规划设计咨询有限公司､1990年1月､本科､从事土地规划､土地设计､国土空间规划等自然资源工程有关方面的工作，中级工程师｡